PP項目建設運營中的六大問題

發布日期：2015-12-14來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 近兩年的政界和企業界對PPP的熱情勢不可擋。截止今年上半年，我國采用PPP模式運作的項目累計超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領域，總投資超過9000億元。僅以東方園林為例，截止今年上半年，東方園林簽約的PPP項目總額就超過300億元。其中包括50億的武漢市新洲區新城鎮建設PPP項目、30億的遼中縣城鎮化基礎設施建設PPP項目和21.75億的北京房山區琉璃河濕地公園PPP項目等等。東方園林董事長何巧女曾表示：“東方園林在生態金融方面探索了很久，PPP是目前有效的解決方法。如果目前在中國探討水污染治理和土地污染治理，不探討PPP模式的話基本就是無解。”

　　 即使在政府力推PPP模式、各大環保企業爭相簽訂PPP項目的大環境下，有關研究還是指出PPP存在落地項目少、叫好不叫座的情況。因此地方政府和企業能否完全消化，就成為了一大難題。對此，國家發改委在今年發布的完成的《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》報告種指出，目前明確以違約形式結束項目的企業并不多。環保企業在與相關政府部門多次協商后，基本能以其它形式完成應收賬款或債務的置換。但是，環保PPP項目在建設運營過程中仍存在以下六大問題。

　　 1應收賬款延期或不足額支付

　　 具體而言，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務事業局、水務局、市容市政局等相關政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態，按月足額支付環境服務費用的政府部門基本較少。

　　 調查發現，由于企業在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環境服務費用補償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間(月付或季付)出現未履約的情況，企業也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關運營成本，實質上以增加企業自身財務成本的方式化解矛盾。

　　 2邊界模糊責任界定

　　 環保企業在承接項目前都對特許經營權條款和技術方案進行反復論證，對可能發生的問題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規定的情況，還會出現爭議。例如，垃圾焚燒項目已與地方政府簽訂了框架協議，企業已開工建設，在建設過程或完工后，即使項目通過環評并符合國家和地方的各項環保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無法運營。

　　 環境服務業商會指出，對于此類與當地公眾溝通的責任，具體由何方主體承擔，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項目延期后再協商或無限期停工已成常態。

　　 3污水處理類項目實際處理量波動大

　　 例如，市政項目中的污水進水量及垃圾日處理量實際值都遠高于合同約定處理量，給項目增加了額外壓力，長期超負荷運作使設備受損，有些污水處理廠因超過處理能力而被動出現排水不達標的現象。

　　 4特許經營合同條款有待完善

　　 有關人士指出，規范詳細的合同條款是保障項目運營的關鍵，項目需要厘清設計責任和風險邊界，如定價成本和服務價格涵蓋的范圍等。

　　 其中，一類是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網改造資金或因排放標準提升導致的設備大規模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內的廣泛應用，類似狀況正在得到改善。現在某些企業采用TOT模式經營污水處理廠，政府購買管網服務，并支付污水處理服務費和排水設施服務費，以獲得市政公用設施的運營維護，就更易于調動社會資本的積極性。

　　 另一類是企業的某些特許經營項目，進行精細化管理及技術改造后降低了成本，反而導致政府未來在核定價格時出現了降價，打擊了企業進行技術革新的主動性。多數企業認為，政府相關部門應在合同文本方面給予規范支持。

　　 5公共利益與企業凈利的矛盾

　　 環境公共服務的價格調整機制歷來被社會資本詬病，政府不按照協議約定時間調價的現象比較常見。價格調整機制如何與物價指數、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業爭議的焦點之一。

　　 有關人士分析：“政府作為PPP項目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事。”

　　 6公共部門的管理問題

　　 PPP項目的前期準備階段，談判過程中要就項目可行性、收益、來源保障等開展調研和評估，雙方準備和決策過程較長。期間政府主管部門負責PPP項目決策層領導的變化影響較大，而私營部門運營管理人員的變動基本無影響。

　　 基于上述情況，就這類公益項目本身的運作目的來看，應該公共的歸公共，市場的歸市場。當前決策層大力推廣PPP，不能把其單純作為一項融資工具和穩增長工具，而是要寄希望于它能撬起一場公共服務變革。各級政府唯有摒棄認識偏誤，激發起社會資本的參與熱情，才能推出真正適銷對路的PPP，這才是解決PPP模式的根本之道。

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