廣西南寧城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目案例分析

發(fā)布日期：2018-07-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 作為區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護領(lǐng)域的明星項目，南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目對于改善市區(qū)生態(tài)環(huán)境、完成2017年基本消除建成區(qū)黑臭水體的目標具有十分重要的意義，入選財政部示范項目更是對本項目的肯定與認可。本篇我們將以南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目為例，介紹PPP模式在城市黑臭水體治理中的運用及重難點。

　　一、項目概況

　　 南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目總投資約12.35億元，項目合作期不超過15年：建設(shè)期自PPP項目協(xié)議正式簽訂起，不超過24個月，運營期13年。項目建設(shè)范圍共涉及南寧市11條內(nèi)河河道，包括那平江、西明江、二坑溪、朝陽溪、可利江、亭子沖、石埠河、細沖溝、黃泥溝、石靈河和鳳凰江（沙井大道段、鳳凰湖至邕江出水口），治理總長度約60公里。

　　 本項目由南寧市城市內(nèi)河管理處為項目實施機構(gòu)。南寧建寧水務(wù)投資集團有限責任公司作為政府出資代表，與中選社會資本廣西博世科環(huán)保科技股份有限公司和廣西北部灣水務(wù)集團有限公司聯(lián)合體，按照30%：70%的出資比例共同出資成立項目公司。項目公司以項目資本金作為注冊資本，總金額27501.31萬元，其中政府方出資代表占股30%，出資額約為8250.39 萬元，社會資本出資70%，約19250.92 萬元。

　　 項目公司負責污水處理相關(guān)設(shè)施設(shè)備在運營期內(nèi)的日常運營管理及維修維護，同時還應(yīng)保證各河道水質(zhì)按時達到雙方約定的水質(zhì)要求，并在合作期內(nèi)始終保持其階段性水質(zhì)標準。政府根據(jù)定期考核的結(jié)果，向項目公司支付服務(wù)費用。

　　 二、黑臭水體治理PPP項目的難點

　　 不同于單一流域的綜合治理，城市黑臭水整治項目有其獨特的復雜性，主要體現(xiàn)為：

　　 （一）污染源分布范圍廣，控制難度大，治理方式多樣化

　　 黑臭水體通常散布于城市各個位置。以南寧市為例，南寧市建成區(qū)有13條內(nèi)河38個河段總長99.4km的水體屬于黑臭水，普查出內(nèi)河污水直排口309個，需納入黑臭水體PPP項目治理的直排口有295個，整治河道總長超過60km。黑臭水體及整治范圍遍布城區(qū)各處，某些黑臭河段甚至位于農(nóng)貿(mào)市場或者居民區(qū)等人口稠密、施工難度特別高的地方。

　　 南寧市城市黑臭水體成因主要有四點：一是沿岸生產(chǎn)生活污水直排;二是河床淤泥對水體的污染;三是兩岸畜禽養(yǎng)殖排污、農(nóng)業(yè)面源污染及初期雨水帶來有機污染物進入水體;四是河道水資源量不足，水流動性差。

　　 根據(jù)水體黑臭的不同原因，河道治理方式也十分多樣化：截污納污管線工程、生化污水處理廠、物化污水處理設(shè)備、底泥清淤工程、初雨調(diào)蓄工程、生態(tài)修復工程、監(jiān)測設(shè)備等各領(lǐng)域工程交叉覆蓋，充分踐行“外源減排、內(nèi)源控制、水質(zhì)凈化、補水活水、生態(tài)恢復”的治理路線。

　　 （二）項目中的不同子項目在物理邊界、責任邊界和權(quán)利邊界上重合度高，治理責任劃分不清晰

　　 應(yīng)用PPP模式來治理黑臭水體，則合作雙方勢必要求劃分清楚項目物理邊界、責任邊界和權(quán)利邊界。

　　 但黑臭水體在由于在地理上分布廣泛且分散，很可能導致項目范圍內(nèi)的治理工程與其他項目或設(shè)施，如河道、堤岸、管道、綠地、居民區(qū)，甚至農(nóng)田等存在物理邊界上的重合。未來其他項目的施工活動均可能對本項目造成影響，從而出現(xiàn)多頭施工、相互干擾的情形，增加管理難度。同時，政府與社會資本方很容易在污染源頭管控和責任邊界劃分時遇到障礙。

　　 由于河道水體消除黑臭后，其水質(zhì)指標也不高，部分生化指標甚至屬于劣五類（如氨氮），因此，消除黑臭只是河道水質(zhì)改善的初步目標。未來，政府很可能根據(jù)水體功能規(guī)劃做進一步的水質(zhì)提升，從而使將來的治理活動與現(xiàn)有黑臭水治理項目出現(xiàn)大量權(quán)利義務(wù)的重合，導致重新構(gòu)建合作條件。

　　 （三）項目產(chǎn)出績效指標難設(shè)定，績效考核難以操作

　　 不同于單一流域的水質(zhì)改善項目，黑臭水治理PPP項目由于項目范圍大，責任邊界不清晰，黑臭水體治理的產(chǎn)出績效指標難設(shè)定，績效考核難以進行。黑臭水體PPP項目的產(chǎn)出物是環(huán)境污染治理效果。為了準確全面地衡量環(huán)境治理項目的效果，就需要識別和設(shè)計若干績效考核指標。但由于建設(shè)成本、運營成本和融資成本及風險溢價等項目全周期成本與績效指標的非線性關(guān)系，指標選擇和衡量存在很大難度。指標并非越多越好、越高越好。指標過高、過多，可能會使項目投資增加，項目經(jīng)濟性大大減弱，同時增加治理和運營維護的難度，為合作增加不穩(wěn)定因素，還可能帶來高昂的履約監(jiān)管成本。而指標過低、過少，又會缺乏監(jiān)督、激勵效果，不利于激發(fā)社會資本積極性、提高財政資金使用效果。

　　 且要保證如此大范圍內(nèi)的水體在長達10多年的合作期內(nèi)都穩(wěn)定達標，績效指標的合理性和科學性尤為重要。在整個方案設(shè)計過程中，產(chǎn)出績效指標的設(shè)定都是各方關(guān)心的問題。

　　 （四）黑臭水體治理市場發(fā)育緩慢，合格運營商數(shù)量有限

　　 長期以來，黑臭水治理沒有形成一個穩(wěn)定和長期的國內(nèi)市場。目前具備整合設(shè)計、建設(shè)、融投資和運營能力的環(huán)境治理運營商較少，能夠參與黑臭水體治理的合格運營商數(shù)量比較有限，政府可選擇面不大。在采購社會資本時，很有可能容易出現(xiàn)流標或非理性報價現(xiàn)象。以本項目為例，盡管本項目在準備過程中進行了充分的項目推薦和市場測試，但參與并通過資格預(yù)審的有效申請人數(shù)量僅5家，參與投標的社會資本甚至不足三家，最終有關(guān)部門與咨詢機構(gòu)研究后采用競爭性談判方式完成了社會資本采購。

　　 本項目的潛在投資人數(shù)量有限，部分原因是前面提到治理范圍、權(quán)利邊界及績效指標等提高了項目合作難度，同時也反映出國內(nèi)合格運營商稀缺的現(xiàn)狀。

　　 三、項目亮點及成效

　　 （一）克服黑臭水體治理技術(shù)復雜性，明確各方權(quán)利職責范圍

　　 項目實施機構(gòu)為本項目進行了充分的前期技術(shù)準備，先后從2015年起投入資金，以專業(yè)調(diào)查公司為骨干，充分發(fā)動河道兩岸群眾，組成9個調(diào)查組，歷時100余天，投入500多人次，充分掌握了南寧市的黑臭水現(xiàn)狀和成因。2016年3月，組織國內(nèi)知名的治理專家召開座談會，踏勘現(xiàn)場、查閱資料，為南寧市黑臭水治理進言獻策。2016年底，完成本項目《工程可行性研究報告》的編制和評審，基本確定了治理技術(shù)路線、投資規(guī)模等。

　　 實施機構(gòu)還委托濟邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計院組成聯(lián)合顧問團隊，為本項目提供工程技術(shù)、PPP方案設(shè)計和PPP法律咨詢等在內(nèi)的顧問服務(wù)。針對前面提到的項目在技術(shù)和交易條件方面的復雜性，本項目實施機構(gòu)和以濟邦咨詢?yōu)槭椎念檰枅F隊進行了充分研判。如針對項目的技術(shù)復雜性，顧問團隊補充進行了現(xiàn)場踏勘，據(jù)此提出技術(shù)建議和注意事項;并組織多輪市場測試，向潛在社會資本公開項目技術(shù)資料，鼓勵社會資本提前踏勘現(xiàn)場并形成自己的治理方案。針對責任和權(quán)利邊界不清晰的情況，充分考慮各方實際操作中的需求，在實施方案及項目合同文本中提出了多種預(yù)案和銜接機制，盡可能為污染源頭管控和責任邊界劃分掃除隱患。

　　 （二）多輪磋商，在各個階段充分與潛在社會資本溝通，最終確定階段式水質(zhì)目標

　　 本項目在水環(huán)境治理最核心的水質(zhì)目標的設(shè)置上，濟邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計院組成的聯(lián)合顧問團隊結(jié)合國家有關(guān)技術(shù)導則和項目實際情況，確定了一套“績效考核指標集”的基準值。績效指標對應(yīng)著資本性投入（工程投資）+運營維護（運營成本）+工程技術(shù)解決方案的最終產(chǎn)出——境治理效果，并采用考核結(jié)果與付費掛鉤的方式激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量。

　　 績效考核指標基準值作為社會資本參與采購時的競爭基礎(chǔ)，通過設(shè)置一定的溝通和評分機制，先后經(jīng)過市場測試、資格預(yù)審、最終競標等多個環(huán)節(jié)，讓社會資本在應(yīng)答文件中提出自認為可行的技術(shù)考核指標，咨詢機構(gòu)再結(jié)合社會資本方反饋的意見，不斷修訂考核指標。項目最終通過競爭性談判方式，根據(jù)社會資本在談判文件的水質(zhì)目標承諾和專家綜合評判，確定了本項目階段式的考核標準。

　　 與參與采購的社會資本的多輪溝通后確定雙方共同認可的水質(zhì)標準，既可避免完全由政府方面設(shè)置技術(shù)要求導致的“脫離市場，好高騖遠”，又對社會資本提出了力所能及的高標準和嚴要求，使得最終確定的技術(shù)目標在采購限價和投資規(guī)模范圍內(nèi)，盡可能發(fā)揮社會資本的技術(shù)力量，同時兼顧了市場實情。

　　 （三）社會資本爭分奪秒，短期內(nèi)顯現(xiàn)階段成果

　　 目前，南寧市黑臭水體治理已取得階段性成效。截至2017年12月25日，基本實現(xiàn)了2017年底基本消除建成區(qū)99.4公里黑臭水體的目標。當前項目正處于水質(zhì)鞏固和進一步深化的階段。希望今后項目的順利推進，有效解決南寧市困擾已久的黑臭水體問題，達到政府和社會資本共贏的美好局面，成為讓人民拍手稱贊的民生工程典范。

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