PPP：地下綜合管廊4種操作模式

發布日期：2016-04-26來源：PPP工作中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　地下綜合管廊，又叫綜合管溝或共同溝，是通過將電力、通信、給水、供熱、制冷、中水、燃氣、垃圾真空管等兩種以上的管線集中設臵到道路以下的同一地下空間而形成的一種現代化、科學化、集約化的城市基礎設施。

　　由于管線自身特點以及相應的建設成本的影響，目前已建成的綜合管廊中，大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道，較少包括燃氣(必須單獨建立艙室并添加專門的配套設施)、污水、雨水管道(若為重力管道，需有一定的坡度，并且添加專門的配套設施)。

　　管廊一般需要建設附屬設施系統，包括消防系統、通風系統、供電系統、照明系統、監控管理系統、排水系統、標識系統等。

　　地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網，不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊，采用淺埋溝道方式建設。混合式管廊則為上述一種或幾種管廊的混合。

　　地下管廊具有準公共產品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建設的最大受益者是社會公眾，具有很強的外部性，需要政府部門牽頭發起項目。

　　其建設過程中涉及到的各方主要包括：

　　1)政府部門，其負責管廊統籌規劃、建設和管理;

　　2)管線單位，屬于綜合管廊的使用者，承擔具體某條管線的建設，支付空間使用費和管線維護費;

　　3)社會公眾，是地下管廊的主要受益者，其帶來城市環境的改善、減少反復開挖的影響、降低災害損失等。

　　與傳統管線鋪設方式相比，地下綜合管廊優勢明顯。地下綜合管廊可以節省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環境、降低管線維護成本，實現統一信息系統和智慧管理，增強城市防災抗災能力。

　　綜合考慮直接效益與外部效益，公共管廊與傳統直埋法相比，有利于實現全社會效益最大化。用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動有效投資、增加公共產品供給，提升新型城鎮化發展質量，打造經濟發展新動力。

　　PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報，需要考慮建設成本、運營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點及現金流量分析，由于城市綜合管網建設前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運營企業收取的租用費用不宜過高(否則運營企業沒有動力進入綜合管網)，使用者(管線單位)付費不足以覆蓋地下綜合管廊的建設成本，地下綜合管廊項目屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補貼的　　準經營性項目。

　　根據郝升(金融顧問)在PPP項目中的操作經驗，地下綜合管廊建設若采用PPP模式運作，可以通過以下幾種模式進行：

　　1、BOT模式(建設-運營-移交)

　　在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協議，由社會投資人設立項目公司(“項目公司”)具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機構。運營期內，政府授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補助。

　　其中，項目公司向管線單位收取的租賃費用可以包括兩方面：一是管廊的空間租賃費用，如電力單位等管線鋪設專業性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設和管理管線;二是管線的租賃費用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內已經鋪設好的管線進行使用，由項目公司進行維護和管理。

　　具體模式如下圖所示

　　2、TOT模式

　　對于政府現有的存量項目，可以采用TOT模式進行運作。在TOT模式下，政府將項目有償轉讓予項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經營權，特許期內項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補助，特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機構。具體模式與BOT類似。

　　3、BOO模式(建設-擁有-運營)

　　在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，政府同時授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后地下綜合管廊的產權屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經營權，或將管廊出租予其他競得特許經營權的經營者。

　　4、BLT模式(建設-租賃-移交)

　　在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設，建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體，由政府負責經營和管理，政府向項目公司支付租賃費用。租賃期滿后，項目公司將管廊移交給政府或政府指定機構。具體模式如下圖所示：

　　國務院最新規定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環境下，如果出租給政府，政府收取入廊費，則和現有的規定沖突。

　　未來保障社會資本合理回報的可能措施包括：

　　1)強制新建管廊區域所有管線入廊。7月28日國務院會議要求已建管廊地區管線必須入廊，這一政策若嚴格執行，將有效提高入廊率。

　　2)通過行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理條例》規定，昆明政府對于道路開挖實行嚴格的審批限制，并且對于開挖道路的單位實行嚴格的行政處罰。

　　3)允許向管線公司收取更高的入廊費。目前入廊費主要是按直埋成本法確定，并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益，比如在綜合管廊中，節省了傳統直埋法下由于沒有監測而產生的漏氣漏水損失，節省了維修或擴建時由于重復開挖而支付更高的維護費用，入廊降低了管線更換的頻率。因此，可以在直埋費用的基礎上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益，加入到入廊費中。

　　4)加大補貼力度。比如提供更高的政府補貼，為管廊建設提供開發性低息貸款，項目公司收益免稅等其他補貼方式。

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