淺析PPP項(xiàng)目公司的增值稅問題

發(fā)布日期：2017-11-23來源：《中國財(cái)政》第16期編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP項(xiàng)目公司的增值稅貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流、運(yùn)作方式、盈利程度乃至整個(gè)項(xiàng)目的投資回報(bào)率的判斷都有著較大的影響。尤其是“營改增”以后，增值稅對(duì)PPP項(xiàng)目的影響更大。因此，針對(duì)PPP項(xiàng)目公司的增值稅探析顯得更有意義。

    PPP模式下的增值稅分析

　　 對(duì)于占總稅收收入一半以上的流轉(zhuǎn)稅制，在營改增后，增值稅對(duì)PPP全生命周期的重要性不言而喻，明晰PPP模式中增值稅的發(fā)生節(jié)點(diǎn)，是研究PPP模式下增值稅的第一步。PPP項(xiàng)目的任何一個(gè)階段都可能產(chǎn)生增值稅，這一費(fèi)用將對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的融資成本產(chǎn)生影響。對(duì)于社會(huì)資本來說，PPP生命周期增值稅成本對(duì)PPP項(xiàng)目盈利的影響可能很大，從國際實(shí)踐來看，它甚至可以成為影響社會(huì)資本方是否參與PPP項(xiàng)目的決定性因素。

　　 (一) 項(xiàng)目公司成立期。一般來說，PPP項(xiàng)目公司可以通過新設(shè)或收購原有經(jīng)營項(xiàng)目的項(xiàng)目公司股權(quán)兩種方式成立，設(shè)立的方式不同，涉稅的處理就不同。其中，采用新設(shè)立的方式設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，且以實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行投資，則需要區(qū)分投資與轉(zhuǎn)讓實(shí)物兩種行為。對(duì)于PPP參與人以轉(zhuǎn)讓實(shí)物行為設(shè)立SPV，由于政府為非稅主體無需納稅，作為出資方之一的社會(huì)資本方需要繳納增值稅。對(duì)于存量資產(chǎn)的交易，如果是采用社會(huì)資本新設(shè)項(xiàng)目公司來進(jìn)行收購原有公司的資產(chǎn)，則屬于資產(chǎn)交易，涉稅處理與新設(shè)公司基本相同。如果是采用社會(huì)資本收購原有資產(chǎn)持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)，即股權(quán)交易，在現(xiàn)有的增值稅框架下，可以避免增值稅。特別是營改增后，已經(jīng)完工的公益類建安工程存量資產(chǎn)無法取得增值稅專用發(fā)票，無法抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，這可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)稅收成本的增加。

　　 (二) 項(xiàng)目公司建設(shè)期。由于PPP模式的特殊性，在項(xiàng)目的建設(shè)期內(nèi)沒有運(yùn)營收入，也就不會(huì)產(chǎn)生增值稅銷項(xiàng)稅額，在稅前工程造價(jià)相同的情況下，增值稅稅率、稅額的高低將直接影響到PPP項(xiàng)目公司的實(shí)際稅負(fù)與資金的時(shí)間成本。PPP項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)留抵的稅額不僅占用了大量的現(xiàn)金流，而且導(dǎo)致長期抵扣總額的現(xiàn)值低于實(shí)際可抵扣額。

　　 (三) 項(xiàng)目公司運(yùn)營期。與一般的公司不同，PPP項(xiàng)目公司的“收入”來源于政府，即便是“使用者付費(fèi)”下的收入，其本質(zhì)也是政府將由公共產(chǎn)品供給而獲得的未來收入讓渡給了PPP項(xiàng)目公司，這就使得PPP項(xiàng)目的收入性質(zhì)與一般的公司收入性質(zhì)不同，進(jìn)而產(chǎn)生不同的流轉(zhuǎn)稅影響。這種收入在稅法上的定性，直接會(huì)影響到PPP項(xiàng)目公司的納稅問題。理論上，公共部門主體行使法定的公共職能時(shí)是免征增值稅的。政府與社會(huì)資本合作模式下的項(xiàng)目，其本質(zhì)是PPP項(xiàng)目公司代替政府執(zhí)行公共產(chǎn)品供給的職能。對(duì)于PPP項(xiàng)目公司執(zhí)行的公共產(chǎn)品供給且收入來自于政府收入的那一部分，暫不論政府讓渡的未來“使用者付費(fèi)”的那一部分收入，對(duì)于“政府付費(fèi)”與“可行性缺口補(bǔ)助”的“收入”，應(yīng)當(dāng)免征增值稅。可以說，對(duì)PPP項(xiàng)目公司推行稅收減免，并不是傳統(tǒng)意義上的稅收優(yōu)惠，而是避免或降低重復(fù)征稅。從PPP的本質(zhì)來看，無論是來源于使用者還是政府的收入，PPP項(xiàng)目公司在運(yùn)營期獲得的收入都具有雙重性質(zhì)，一個(gè)是運(yùn)營收入性質(zhì)的收入，一個(gè)是作為投資回報(bào)性質(zhì)的收入。根據(jù)稅收公平原則，PPP項(xiàng)目中運(yùn)營收入的增值稅處理方式較易，比較復(fù)雜的是投資回報(bào)性質(zhì)的收入。

　　 這一部分的收入可以進(jìn)一步拆分為三塊：一是投資回收，即PPP建設(shè)期產(chǎn)生的工程建設(shè)成本;二是貨幣的時(shí)間價(jià)值，即PPP項(xiàng)目的資金回報(bào);三是運(yùn)營服務(wù)收入，即項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營管理服務(wù)而獲得的收入。在現(xiàn)階段的實(shí)踐中，并沒有對(duì)PPP項(xiàng)目的“收入”進(jìn)行定性。大多數(shù)的PPP項(xiàng)目公司在會(huì)計(jì)中，無論來自于政府還是使用者的收入都納入主營業(yè)務(wù)收入，依法繳納增值稅。從政府間財(cái)政關(guān)系的角度來看，我國的PPP項(xiàng)目主要的推行主體是地方政府，增值稅是中央與地方的共享稅，其中中央財(cái)政占75%，地方占25%。對(duì)于地方的PPP項(xiàng)目，這一會(huì)計(jì)處理方式導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政收入補(bǔ)貼中央政府，這顯然有違PPP項(xiàng)目設(shè)立的初衷。

　　 (四) 項(xiàng)目公司終止。相較于PPP項(xiàng)目公司的全生命周期，我國PPP項(xiàng)目推廣時(shí)間較短，可以說，到PPP項(xiàng)目的終止還需要較長的時(shí)間。但是，PPP項(xiàng)目公司的稅務(wù)處理對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的預(yù)期影響很大。在項(xiàng)目轉(zhuǎn)移時(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目形成的資產(chǎn)不同的稅務(wù)定性，直接導(dǎo)致稅收成本的巨大差異。

　　 現(xiàn)階段，典型的PPP模式是施工的總承包方和資金的提供者以聯(lián)合體的方式共同組成社會(huì)資本方，從而使得PPP項(xiàng)目公司的回報(bào)有多重屬性。一種方式是將這多重屬性的回報(bào)分解成單一性質(zhì)的組成，進(jìn)而分別適用不同的稅率，但是這種方式難以客觀;另一種方式是將這多重屬性統(tǒng)一作為一個(gè)稅目進(jìn)行征收，但是又過于簡單。這個(gè)兩難的選擇需要進(jìn)一步研究。但是有一點(diǎn)可以肯定，將PPP項(xiàng)目終止后的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移或股權(quán)移交而獲得的項(xiàng)目回購價(jià)款認(rèn)定為資產(chǎn)或者股權(quán)買賣而進(jìn)行征稅是不妥的。在項(xiàng)目設(shè)立初期，無論是新設(shè)還是購買政府的存量資產(chǎn)，都是政府將公共產(chǎn)品供給的義務(wù)轉(zhuǎn)移給PPP項(xiàng)目公司，同時(shí)讓渡其未來的收益。

　　 PPP項(xiàng)目的生命周期中，資產(chǎn)或者股權(quán)的轉(zhuǎn)移往往是為了實(shí)現(xiàn)PPP的商業(yè)目的，如資產(chǎn)的抵押融資、資產(chǎn)的證券化等。而在項(xiàng)目期限屆滿時(shí)，資產(chǎn)或者股權(quán)的轉(zhuǎn)回又再次還原了政府的義務(wù)邊界。可見，政府與社會(huì)資本的合作本意并不是資產(chǎn)或股權(quán)的買賣，PPP項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或股權(quán)期滿轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)并不是買賣，而是政府義務(wù)、收入的讓渡與回收。

　　 相關(guān)政策建議

　　 我國的PPP項(xiàng)目公司在生命周期的不同階段面臨著不同的增值稅問題。在項(xiàng)目籌備階段，項(xiàng)目公司的不同設(shè)立方式面臨的增值稅額不同;在項(xiàng)目建設(shè)階段，巨額的留抵進(jìn)項(xiàng)稅，不僅會(huì)長時(shí)間占用資金，漫長的抵扣期會(huì)導(dǎo)致抵扣現(xiàn)值低于實(shí)際可抵扣額;在項(xiàng)目運(yùn)營期，對(duì)來自于政府“收入”的定性，直接決定了是否存在重復(fù)征稅的問題，同時(shí)也可能存在地方政府補(bǔ)貼中央政府的情況;在項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移期，對(duì)PPP項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的定性也將對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的稅負(fù)產(chǎn)生較大的影響。

　　 第一，加快頂層設(shè)計(jì)，盡早明確一些關(guān)鍵性的納稅問題。從稅法的角度為PPP項(xiàng)目公司“收入”的定性以及項(xiàng)目終止后資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)交的稅收認(rèn)定，對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的稅收成本影響很大，隨著我國PPP規(guī)模的迅速擴(kuò)張，這一問題亟待解決。對(duì)于PPP項(xiàng)目公司的“收入”，需要有權(quán)威的解釋。尤其是來自于政府的“收入”是否應(yīng)當(dāng)繳稅，如果應(yīng)當(dāng)繳稅，是根據(jù)收入性質(zhì)的差異來分解進(jìn)而分別納稅，還是簡單的制定一種稅率，統(tǒng)一納稅。從我國的稅收實(shí)踐來看，筆者認(rèn)為，比較可行的方式是，先不區(qū)分“收入”來源，對(duì)于前文討論的運(yùn)營收入性質(zhì)的收入，由PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的最終承接方支付。對(duì)于投資回報(bào)性質(zhì)的部分，將工程建設(shè)成本按建筑行業(yè)增值稅繳納;對(duì)于運(yùn)營管理服務(wù)和貨幣時(shí)間價(jià)值部門的收入，合并按服務(wù)行業(yè)繳納增值稅。一般來說，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的最終承接方為政府，以此導(dǎo)致的重復(fù)征稅，則通過稅收返還或者減免的方式來進(jìn)行規(guī)避。

　　 第二，制定行業(yè)“正面清單”，減少PPP項(xiàng)目公司的重復(fù)征稅，減輕稅收負(fù)擔(dān)。PPP模式下，增值稅貫穿于整個(gè)PPP項(xiàng)目的生命周期，但是由于PPP項(xiàng)目的差異非常大，且時(shí)間節(jié)點(diǎn)很難由一個(gè)準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，每一個(gè)階段都制定增值稅稅收優(yōu)惠政策顯然不現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)階段比較可行的方式是在已有的增值稅行業(yè)優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，以“正面清單”的方式，給出優(yōu)惠的行業(yè)目錄。對(duì)于依法定性免征或者重復(fù)征收的稅收，由于現(xiàn)行稅收征管體系的限制，可以先征后返，或者以稅收減免的方式來規(guī)避。

　　 第三，適時(shí)制定PPP增值稅稅收優(yōu)惠辦法。從長遠(yuǎn)來看，在PPP立法完成后，制定專門的PPP增值稅稅收優(yōu)惠辦法是有必要的。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟針對(duì)PPP項(xiàng)目的增值稅制定了專門的規(guī)定，尤其是針對(duì)政府的增值稅進(jìn)行返還。但是，研究表明，設(shè)計(jì)任何旨在減輕政府作為納稅主體被征收增值稅的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，都有造成市場扭曲的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從歐盟的經(jīng)驗(yàn)來看，一旦PPP項(xiàng)目的政府參與方從廣泛的退稅制度中受益，會(huì)在一定程度上導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率下降，社會(huì)資本方面臨著意想不到的財(cái)務(wù)與競爭性市場壁壘。這些因素，在未來制定相關(guān)政策時(shí)需要納入考量因素。

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