如何采用PPP模式建設地下綜合管廊

發布日期：2016-02-29來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　地下綜合管廊，又叫綜合管溝或共同溝，是通過將電力、通信、給水、供熱、制冷、中水、燃氣、垃圾真空管等兩種以上的管線集中設臵到道路以下的同一地下空間而形成的一種現代化、科學化、集約化的城市基礎設施。由于管線自身特點以及相應的建設成本的影響，目前已建成的綜合管廊中，大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道，較少包括燃氣(必須單獨建立艙室并添加專門的配套設施)、污水、雨水管道(若為重力管道，需有一定的坡度，并且添加專門的配套設施)。管廊一般需要建設附屬設施系統，包括消防系統、通風系統、供電系統、照明系統、監控管理系統、排水系統、標識系統等。

　　地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網，不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊，采用淺埋溝道方式建設。混合式管廊則為上述一種或幾種管廊的混合。

　　地下管廊具有準公共產品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建設的最大受益者是社會公眾，具有很強的外部性，需要政府部門牽頭發起項目。其建設過程中涉及到的各方主要包括：1)政府部門，其負責管廊統籌規劃、建設和管理;2)管線單位，屬于綜合管廊的使用者，承擔具體某條管線的建設，支付空間使用費和管線維護費;3)社會公眾，是地下管廊的主要受益者，其帶來城市環境的改善、減少反復開挖的影響、降低災害損失等。

　　與傳統管線鋪設方式相比，地下綜合管廊優勢明顯。地下綜合管廊可以節省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環境、降低管線維護成本，實現統一信息系統和智慧管理，增強城市防災抗災能力。綜合考慮直接效益與外部效益，公共管廊與傳統直埋法相比，有利于實現全社會效益最大化。用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動有效投資、增加公共產品供給，提升新型城鎮化發展質量，打造經濟發展新動力。

　　地下綜合管廊進入大規模建設時期，成為經濟穩增長工具之一

　　隨著中國新型城鎮化的推進，過去城市建設只重地上、不重地下的弊端逐漸暴露出來，現有管道老化嚴重,城市內澇問題頻發。2013年9月，國務院發布《關于加強城市基礎設施建設的意見》，要求用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程;中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。隨后政府出臺多項文件，集中力量支持我國地下綜合管廊建設。

　　2014年6月，國務院辦公廳發布《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，明確2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃：用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系。我們認為，在該《指導意見》以及后續政策陸續出臺的背景下，城市綜合管網建設將迎來發展新機遇。按此前住建部的預測，假設我國每年能建8000公里的管廊，將帶來約1萬億元的投資。如果加上拉動的鋼材、水泥、機械設備等方面的間接投資，對經濟的拉動作用將更加明顯。

　　今年以來，經濟下滑風險加劇，地下綜合管廊作為關系國計民生的重要基礎設施建設成為政府基建投資的著力點之一。今年1月以來，財政部住建部等部門通過下發文件、組織培訓會議、財政補貼等多種形式推動地下管廊建設，調動地方政府熱情。沈陽蘇州等10個示范城市將率先開始建設，預計城市地下管廊建設將帶來萬億級別投資，對經濟起到明顯的拉動作用。

　　海綿城市建設重點之一也是地下管網系統。財政部、住房城鄉建筑部、水利部組織了2015 年海綿城市建設試點城市評審工作，廈門、武漢等16 個城市入選，地下管廊建設是海綿城市建設的重要組成部分。中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，充分顯示對于地下管廊建設的重視。

　　PPP將是未來地下綜合管廊的主要模式

　　發達國家和地區已形成了較成熟的地下管廊建設投融資模式。法國、英國等歐洲國家地下管廊的建設成本主要由政府承擔，通過出租方式回收成本。日本、臺灣地區地下管廊建設的投融資模式則主要由政府和管線單位共同承擔。

　　目前我國已建成的地下管廊主要由政府或者政府投融資平臺作為出資方建設而成。采取EPC或者BT模式較多，但由于國家目前禁止BT模式，PPP模式將成為未來地下綜合管廊建設的主要模式。在我國已建成的收費地下管廊中，收費主要考慮直埋成本和運營費用分攤。我國部分已建成的地下管廊是不收費的，靠政府補貼運營。而收費的地下管廊主要是向入廊的管線公司收費，收費模式主要有兩種：一次性收取入廊費和運營期每年收取維護費;運營期收取租金，租金考慮直埋成本、運營期維護管理費用等。

　　從2014年下半年以來，財政部力推PPP 項目，尤其是2014年9月，《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(76號文)發布之后，財政部將PPP作為一項重要的模式予以推廣。PPP模式將是未來基礎設施建設的主流投融資渠道之一。2015年4月21日，國務院通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，更是為PPP模式的順利推廣打下了堅實的法律基礎。發改委、財政部出臺多項文件大力推進PPP 模式，并出臺實踐層面操作指南。財政部確定30個PPP示范項目，總投資約1800億元。多份國家層面指導意見的頒布對PPP 模式的推廣起到從上至下的引領作用，預計未來政府基建和市政領域的增量項目將全面轉向PPP模式。各地方陸續公布的PPP示范項目中不乏綜合管廊的身影。

　　地下管廊作為準公共品，預計未來所有管廊項目將以PPP模式為主。例如，10個試點城市規劃未來3年總投資351億元，其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。發改委PPP項目庫中，目前共有13個PPP項目，總投資約100億元。作為首批試點城市的蘇州也已由城投公司牽頭，與供電、水務、電信、移動、聯通、江蘇有線6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開發有限公司，作為市區范圍內地下綜合管廊投資建設運營的實施主體，被授予特許經營權25年。根據另一試點城市六盤水的項目招標方案，擬建設管廊長度39.65公里，項目金額29.9億元，中央財政補助、地方政府配套資金、社會資本投資、銀行貸款等是其主要資金來源。

　　當然，鑒于國內PPP尚不成熟，預計實際進展不會太快。地下管廊作為準經營性項目，能否順利簽約落地關鍵在于能否保證社會資本獲得合理回報，在模式成熟之前社會資本會相對謹慎，尤其是經濟欠發達地區的項目和回購期限長的項目。未來保障社會資本合理回報的可能措施包括：1)強制新建管廊區域所有管線入廊。7月28日國務院會議要求已建管廊地區管線必須入廊，這一政策若嚴格執行，將有效提高入廊率。2)通過行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理條例》規定，昆明政府對于道路開挖實行嚴格的審批限制，并且對于開挖道路的單位實行嚴格的行政處罰。3)允許向管線公司收取更高的入廊費。目前入廊費主要是按直埋成本法確定，并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益，比如在綜合管廊中，節省了傳統直埋法下由于沒有監測而產生的漏氣漏水損失，節省了維修或擴建時由于重復開挖而支付更高的維護費用，入廊降低了管線更換的頻率。因此，可以在直埋費用的基礎上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益，加入到入廊費中。4)加大補貼力度。比如提供更高的政府補貼，為管廊建設提供開發性低息貸款，項目公司收益免稅等其他補貼方式。

　　地下綜合管廊建設的PPP模式探討

　　從PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報，需要考慮建設成本、運營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點及現金流量分析，由于城市綜合管網建設前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運營企業收取的租用費用不宜過高(否則運營企業沒有動力進入綜合管網)，使用者(管線單位)付費不足以覆蓋地下綜合管廊的建設成本，地下綜合管廊項目屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補貼的準經營性項目。

　　根據我們在PPP項目中的操作經驗，地下綜合管廊建設若采用PPP模式運作，可以通過以下幾種模式進行：

　　1、BOT模式(建設-運營-移交)

　　在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協議，由社會投資人設立項目公司(“項目公司”)具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機構。運營期內，政府授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補助。

　　其中，項目公司向管線單位收取的租賃費用可以包括兩方面：一是管廊的空間租賃費用，如電力單位等管線鋪設專業性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設和管理管線;二是管線的租賃費用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內已經鋪設好的管線進行使用，由項目公司進行維護和管理。

　　具體模式如下圖所示：

　　2、TOT模式

　　對于政府現有的存量項目，可以采用TOT模式進行運作。在TOT模式下，政府將項目有償轉讓予項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經營權，特許期內項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補助，特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機構。具體模式與BOT類似。

　　3、BOO模式(建設-擁有-運營)

　　在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，政府同時授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后地下綜合管廊的產權屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經營權，或將管廊出租予其他競得特許經營權的經營者。

　　4、BLT模式(建設-租賃-移交)

　　在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設，建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體，由政府負責經營和管理，政府向項目公司支付租賃費用。租賃期滿后，項目公司將管廊移交給政府或政府指定機構。具體模式如下圖所示：

　　在國務院最新規定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環境下，如果出租給政府，政府收取入廊費，則和現有的規定沖突。

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