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【PPP專欄】品PPP咨詢實操案例和做法
【整理作者】瀛和PPP中心宋佳
2014年發改委發布《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見發改投資》等文件，明確指出PPP模式適用于醫療等公共服務項目，醫院PPP項目隨后進入快速發展階段。2015年5月，發改委設立PPP項目庫，公布了首批1043個PPP項目，與醫院相關的PPP項目共有77個，總投資額達526.5億元，其中大多為非營利性醫院新建、遷建等項目。由于醫院的非營利性和公益性等特征，社會資本的參與項目的方式和收入來源收到了很大的限制，科學合理的運作模式及回報機制成為項目成功運作的關鍵所在。本文將探討公立醫院PPP項目的操作模式及回報機制。
一、社會資本參與公立醫院才能真正開展PPP模式
社會資本參與醫院經營可以分為三種：社會資本參與公立醫院經營;社會資本參與非營利性非公立醫院經營;社會資本參與營利性非公立醫院經營。
從PPP的性質來說，PPP強調的是政府的公益性事業和社會資本的經營性結合，通過社會資本參與獲得融資、提高管理效率。因此，對于社會資本參與營利性非公立醫院，因為醫院屬于營利性質，不再屬于公益事業范疇，這種參與不應作為PPP對待。
另外，對于非營利性非公立醫院，由于社會資本參與該醫院的動機不是為了獲利，也不符合PPP模式下對社會資本的定性，這種社會資本實際上類似于捐資辦醫的概念，同樣不應作為PPP對待。
因此，在醫院項目上能真正開展PPP模式的只有公立醫院。公立醫院PPP的典型方式，一是股權合作、二是托管。由于股權合作將轉變公立醫院的性質，因此，實際上，公立醫院PPP的唯一形式是托管。
公立醫院屬于典型的公益性事業，本來屬于政府的運營職責，但通過托管的方式，交給社會資本經營，社會資本通過提高公立醫院運營效率，從醫療服務費用或政府補貼中抽取一部分作為托管費，從而獲取合理回報，符合PPP的基本原理。
二、公立醫院PPP項目運作模式
公立醫院是指政府舉辦的納入財政預算管理的醫院，在我國的醫療體系中居于主體地位，但大多存在著設備陳舊、交通擁擠、運營效率低等問題，亟需進行新建、搬遷或改建。同時，國家新醫改方案中提出鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業,采取多項措施鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫療機構。公立醫院PPP項目的運作模式主要采用BOT模式。
公立醫院的新建、遷建等PPP項目一般可采用BOT運作模式。在BOT模式中，政府指定機構與社會投資者組建項目公司，政府授予項目公司一定期限的經營權。在授權經營期限內，項目公司負責醫院項目設計、融資、建設等，建設完成后將建設項目提供給政府相關單位用于設立公立非營利性醫院。項目公司一般同時負責醫院的行政后勤管理、藥品及醫用耗材供應管理等。經營期限結束后，項目公司需將全部資產移交給政府或相關部門。該模式最大的特點是不涉及公立醫院所有權的轉移，即社會資本方不獲取醫院的產權，僅僅通過醫院供應鏈管理、后勤管理、配套設施開發和運營等方式獲得回報，如下圖所示。
三、公立醫院PPP項目回報機制
項目回報機制指的是項目收入的來源方式，決定了社會投資者的回報方式及穩定性，是PPP項目運作成功的關鍵。公立醫院經營的目標是向社會提供基本的醫療服務，滿足人民群眾基本的醫療需求，社會效益是其活動的準則，醫院盈利的分配，只能用于醫院的發展或回報社會，如改善就醫環境、購置儀器設備等，醫院的所有者和工作人員不得從盈利中獲取利益。因此，社會資本投資公立醫院，其營利方式受到較大的限制。
在醫院項目中開展PPP，最合理的模式是將公立醫院的經營和非公立醫院的經營結合起來，通過公立醫院創品牌，通過非公立醫院獲回報，類似于院旁院模式。因此將公立醫院和非公立醫院同時納入PPP項目的范圍內，PPP的形式則可以更加靈活多樣，可以在非公立醫院上采取股權合作，同時在公立醫院上采取托管。托管既可以整體托管，也可以局部托管或資產托管等。因此在這類項目中，社會資本一般并不通過提供醫療服務直接盈利，其投資回報主要是通過醫院產業鏈管理、配套資源開發與運營等方式實現的，具體而言，回報方式主要有以下幾種。
(1)租賃收入。在醫院PPP項目中，項目公司承擔醫院項目的融資和建造等工作，項目建成后，由醫院租賃使用建設項目，項目公司負責項目的日常維護工作。同時，項目公司通過醫院提交的租金回收項目投入成本并獲得合理的回報。
(2)醫院周邊配套設施開發與運營收入。在這種方式中，投資者通過醫院周邊設施的開發和運營等方式，從而獲得投資回報。具體而言，又可分為以下三種類型。第一，設立專科醫院，比如骨科醫院、口腔醫院、心臟病醫院等，這種類型的醫院其盈利結構比較單一，大多通過所提供的專項優質服務獲取更強盈利能力。第二，設立專門醫院，比如婦幼保健醫院、高端醫院和高端私人診所等，主要通過非治療性環節提供增值服務的方式創造價值。第三，社會投資者通過醫院周邊地產開發、商業設施運營等方式，從而獲得投資回報。
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