《PPP物有所值評價指引（試行）》與征求意見稿的對比分析

發布日期：2016-01-15來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：IPPCE造價智庫

　　 2015 年12月28日財政部PPP中心終于發布了社會各界翹首以盼的《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)。其實關于物有所值評價的試行文件在2014年年底就已形成并在各地財政部門和咨詢公司征求意見，由于我國PPP項目實踐尚處于探索階段，征求意見稿存在許多爭議，比如，VFM定性分析指標及權重的確立、定量分析中折現率等參數的選取，PSC、PPP值的測算以及與《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)的不一致性等等，迫于各方壓力，VFM評價指引的征求意見稿遲遲未發。雖然爭議較大，但各地PPP項目物有所值評價報告的編寫基本還是參照流傳于網上的《PPP物有所值評價指引(試行)》(征求意見稿)進行的。

　　 經過1年多的摸索和實踐，經過“改造”的《PPP物有所值評價指引(試行)》(以下簡稱“新指引”)終于“問世”了。“新指引”總體上沿用了征求意見稿的評價體系和內容，并進行了簡要地改良，更適應現階段PPP項目開展的實際情況。以下為其與財金【2015】167號文的差異分析。

　　 《PPP項目物有所值評價指引(試行)》(征求意見稿)與財金【2015】167號文差異分析:

　　 序號

　　 差異對比項

　　 征求意見稿

　　 財金[2015]167號

　　 1

　　 定義

　　 物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統采購模式實施基礎設計及公共服務項目的一種評估方法。

　　 物有所值（Value for Money，VFM）評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評估方法。

　　 2

　　 開展階段

　　 定性分析在項目識別階段開展，定量分析可在項目識別、準備、采購、執行和移交等階段分別開展。

　　 在項目執行期內和移交后可對項目進行物有所值跟蹤定量分析，并將分析結果納入項目績效評價體系。

　　 第四條 中華人民共和國境內擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。

　　 第三十七條 在PPP項目合作期內和期滿后，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分，對照進行統計和分析。

　　 3

　　 評價結論

　　 通過定性分析的項目，可列入當地PPP項目目錄，進行物有所值定量分析；未通過定性分析的，不宜采用PPP模式。

　　 項目識別、準備和采購階段分別進行物有所值定量分析通過則進入下一環節，否組不宜采用PPP模式；執行和移交階段的定量分析納入項目績效評價體系。

　　 應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

　　 4

　　 定性指標

　　 基本指標

　　 全生命周期整合潛力、風險識別與分配、績效導向、潛在競爭程度、鼓勵創新、政府機構能力和政府采購政策落實潛力等七項基本指標。

　　 定性指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。

　　 附加指標

　　 項目規模、項目資產壽命、項目資產種類、全生命周期成本估計準確性、法律和政策環境、資產利用及收益和融資可行性等。

　　 補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、全生命周期成本預算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性等。

　　 指標權重

　　 全生命周期整合潛力（15）、風險識別與分配（15）、績效導向（15）、潛在競爭程度（15）、鼓勵創新（5）、政府機構能力（5）和政府采購政策落實潛力（10）（附表1）附加指標自行確定。

　　 在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。

　　 評分標準

　　 附表2 物有所值定性分析評分參考標準

　　 每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別是100-81、80-62、60-41、40-21、20-0分。項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，按照評分等級對每項指標制定清晰準確的評分標準。

　　 專家小組

　　 項目本級財政部門會同行業主管部門根據項目具體情況，選取不少于7名物有所值專家，組成專家小組，并確定組長。專家小組至少包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律等五個領域的專家各一名。

　　 定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等。

　　 材料送達時間

　　 定性分析所需材料應于專家小組會議召開之日前5個工作日送達專家。

　　 定性分析所需材料應于專家組會議召開前送達專家，確保專家掌握必要信息。

　　 專家組會議程序

　　 第一，專家在充分討論項目情況后，對照評分參考標準（見附表2），按指標對項目進行評分，填入專家評分表（附表1）并簽名；

　　 第二，針對每個指標求專家評分的總分，去掉一個最高分和一個最低分，然后計算每個指標對應的平均分，再對平均分按照指標權重計算加權分，得到評分結果，具體見附表3；

　　 第三，形成專家小組意見，具體見附表4。

　　 （一）專家在充分討論后按評價指標逐項打分，專家打分表見附件；

　　 （二）按照指標權重計算加權平均分，得到評分結果，形成專家組意見。

　　 5

　　 定量評價

　　 PSC值

　　 PSC值=初始PSC值+競爭性中立調整值+可轉移風險承擔成本+自留風險承擔成本。

　　 第二十八條 PSC值是以下三項成本的全生命周期現值之和：

　　 （一）參照項目的建設和運營維護凈成本；

　　 （二）競爭性中立調整值；

　　 （三）項目全部風險成本。

　　 參照項目

　　 參照項目是指假設政府采用現實可行的、最有效的傳統采購模式提供給的、與PPP項目相同產出的虛擬項目。

　　 設定參照項目應遵循以下原則：

　　 1.參照項目與PPP項目產出說明要求的產出范圍和標準相同；

　　 2.參照項目應采用給予政府現行最佳實踐的、最有效和可行的采購模式；

　　 3.參照項目的內容不一定全部由政府直接承擔，政府也可將項目部分內容外包給第三方建設或運營，但外包部分的成本應計入參照項目成本；

　　 4.參照項目的各項假設和特征在計算全過程中應保持不變；

　　 5.參照項目財務模型中的數據口徑應保持一致。

　　 第二十九條 參照項目可根據具體情況確定為：

　　 （一）假設政府采用現實可行的、最有效的傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同的虛擬項目；

　　 （二）最近五年內，相同或相似地區采用政府傳統投資方式實施的、與PPP項目產出相同或非常相似的項目。

　　 PPP值

　　 PPP值是指政府實施PPP項目所承擔的全生命周期成本的凈現值。

　　 在項目不同階段，PPP值的計算依據不同。在項目識別和準備階段，政府根據項目實施方案等測算的PPP 值成為影子報價PPP值（簡稱PPPs值）；在項目采購階段，政府根據社會資本提交的采購相應文件等測算的PPP值稱為實際報價PPP值（簡稱PPPa值）。

　　 第二十七條 PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規定測算。

　　 折現率

　　 （五）折現率的確定

　　 折現率通常參考資本加權平均成本，資本資產定價或無風險利率等確定。

　　 省級財政部門應會同行業主管部門根據行業、項目類型等因素確定基準折現率。

　　 第三十二條 用于測算PSC值的折現率應與用于測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十七條及有關規定測算。

　　 6

　　 備案程序

　　 【報告環節】物有所值評價工作完成后，項目本級財政部門應組織編制物有所值報告，并報省級財政部門（或財政部）備案。

　　 第三十四條 項目本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門，在物有所值評價結論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。

　　 《PPP物有所值評價指引(試行)》相較征求意見稿的區別主要體現在以下兩方面：

　　 1.對物有所值評價方法做了簡化處理，更符合現階段PPP項目的實際開展情況

　　 相較之前十幾頁的征求意見稿，新指引只有6頁的篇幅，結構上也跟財金21號文相似。第一章總則明確了我國的PPP項目在項目的識別或準備階段開展物有所值評價工作，實踐中大多數PPP項目的物有所值評價報告基本也是在這兩個階段開展的，其他階段并無涉及;而之前的征求意見稿指出VFM定量分析是貫穿PPP項目全生命周期各個階段的。雖然目前有很多PPP項目均已走過采購階段進入了正式的“婚姻”，但采購階段以PSC作為評判依據的實屬罕見。新指引還強調了現階段的VFM評價以定性分析為主，統籌定性評價和定量評價結論做出物有所值評價結論。

　　 定性分析與定量分析評價方法和程序上也做了簡化處理，定性分析評價指標及權重、評分標準均未明確，需要項目本級財政部門自行確定;定量分析實踐中具有較大爭議的PPP值則等同于與股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任，這與之前石家莊正定新區地下綜合管廊PPP項目(財政部第一批PPP示范項目)的物有所值評價是一致的;依據原征求意見稿，應根據參照項目計算PSC值，而實際中參照項目是難以選取的。目前，很多PPP項目的VFM評價是根據項目可研報告中的數據來分析的，對此新指引對參照項目的設定標準也進行了相應的簡化，并將近五年的類似項目作為備選項，較有利于現階段PPP項目物有所值評價工作的開展。盡管如此，由于工程建設項目一次性和復雜性等特點，同一地區或相似地區近五年類似項目的選取還是較為困難，因此建議實踐中VFM評價參照本項目可行性研究報告中的數據測算建設成本，再根據項目的具體情況選擇類似項目作為參照項目測算運營維護成本和收入。

　　 2.新指引借鑒了財金[2015]21號文中相關內容并與其保持一致

　　 新指引另一大特點則是VFM定量分析與財金[2015]21號文保持了高度一致。《PPP物有所值評價指引(試行)》第二十六條“定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。”新指引將PPP值定義為PPP模式下政府方凈成本現值，并在第二十七條指出“PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)及有關規定測算。”

　　 此外，風險承擔成本的測算、折現率的確定等均與財金〔2015〕21號保持了一致。新指引第三十一條“項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)第二十一條及有關規定測算。”第三十二條“用于測算PSC值的折現率應與用于測算PPP值的折現率相同，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)第十七條及有關規定測算。”

　　 建議

　　 《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》的征求意見稿雖已流產，但征求意見稿的思想和內容還是有很多可借鑒之處，例如，VFM貫穿PPP項目的全生命周期，這是符合國際經驗做法的;定性分析指標及其權重、指標評分參考標準、專家意見表等附表;定量分析中初始PSC的構成等均有借鑒價值。隨著《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)的發布，我國PPP項目VFM評價終于落地，建議現階段PPP項目的物有所值評價按照新指引的評價框架來進行，而具體的構成要素等內容可以參考原征求意見稿中的部分內容來幫助評價者理解和推行。正如167號文一開始提到的那樣，“物有所值定量評價處于探索階段”，需要群策群力，希望VFM評價在我國PPP項目實踐中不斷完善和創新，探索出更科學合理并適應我國國情的VFM評價方法。

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