PPP項目的止血針：提前終止補償

發布日期：2016-01-07來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 PPP項目的提前終止條款是財政部頒發的PPP項目合同指南中的重要內容，對PPP項目的實施而言多了一重保障，既使社會資本方在項目建設和運營階段規避部分風險，增加社會資本投身PPP項目的熱情;同時事先制定項目提前終止時責任分擔的規則和補償分配，亦可避免在發生提前終止時政府方和社會資本方的互相推諉。PPP項目的提前終止就同一個受了傷的患者，而PPP項目的提前終止補償則猶如一劑止血針，給予傷者及時的補救。

　　 PPP項目提前終止是PPP項目的一道傷口

　　 PPP項目的期滿移交標志著PPP項目的成功，但難免發生一些造成PPP項目提前終止的事由。PPP項目的提前終止猶如一道傷口，對政府方和社會資本方來說都會造成損失。財政部在其發布的《PPP項目合同指南》(試行)中指出可能導致PPP項目提前終止的四種事由即政府方違約事件、項目方違約事件、政府方選擇終止和不可抗力事件[1]，而這些事由導致PPP項目提前終止的情形可能為無法繼續建設或在運營階段失敗，最后在運營期滿之前造成PPP項目合同終止或政府對項目進行回購。例如，湖南某電廠項目于上世紀90年代與西方某跨國能源投資公司簽訂了特許權協議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了嚴重的實質上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能，從而使該項目在建設階段便提前終止。再如長春匯津污水處理廠項目，該項目由匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業支付任何污水處理費。經過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終在運營期未結束前由長春市政府回購而結束。

　　 PPP項目提前終止補償是PPP項目提前終止的止血針

　　 提前終止補償包含了責任的分擔與補償的分配兩個含義。責任分擔在PPP項目中可分為政府方承擔、社會資本方承擔和雙方共同承擔。亓霞通過對16個失敗的PPP項目案例匯總分析，總結出中國PPP項目的主要有13類風險：法律變更風險、審批延誤風險、政治決策失誤/冗長風險、政治反對風險、政府信用風險、不可抗力風險、融資風險、市場收益不足風險、項目唯一性風險、配套設備服務提供風險、市場需求變化風險、收費變更風險、腐敗風險。[2]識別這些PPP項目提前終止的影響因素對于PPP項目提前終止的責任分擔意義重大。如前面所提到長春匯津污水處理廠項目的提前終止就是政府信用風險所引起的，因此其提前終止的責任也由政府方承擔，最后以長春市政府回購項目而結束。又如中國第二個水務PPP項目北京第十水廠，項目招標本該半年就結束，但論證蘇伊士聯合體標書法律效力，卻花了近一年時間;隨后又在論證蘇伊士聯合體標書有效性的期間，整個北京水務市場供需開始倒掛， 用水量出現下降;在諸多變數之下，外資聯合體中途退出，建設成本一路飆漲導致PPP項目持續了16年才建成，而這些是由于審批延誤風險、政治決策失誤/冗長風險、市場需求變化風險等風險因素綜合造成的。

　　 補償分配是PPP項目提前終止時最為核心的關切。在財政部頒布的PPP項目合同指南中，對于政府回購補償也是從三方面進行了安排，若是政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止造成的提前終止，其一般補償原則是確保項目公司不會因項目提前終止而受損或獲得額外利益;若是項目公司違約事件，其一般補償原則是盡可能避免政府不當得利并且能夠吸引融資方的項目融資;若是自然不可抗力，其一般補償原則是由雙方共同分攤風險，補償范圍一般會包括未償還融資方的貸款、項目公司股東在項目終止前投入項目的資金以及欠付承包商的款項。這對于發生提前終止的PPP項目而言無異于一劑止血針，能夠在最快的時間里為政府方和社會資本方的損失止血。

　　 PPP項目提前終止補償這劑止血針的藥效還需加強

　　 由于發達國家運用BOT模式較早，因此政府對BOT模式的管理方式也較為成熟，對于提前終止條款都在其出臺的相關法規政策或標準化特許權協議中給予了詳細規定，要求公司雙方訂立的合同必須包含提前終止所產生的后果，根據不同的提前終止原因，分別界定出提前終止發生的情況、公私雙方的權利以及具體操作程序，同時提出提前終止補償的適用規則和計算方法。例如韓國國家戰略和財務部于2009年頒布的“私人參與基礎設施建設基本計劃(Basic Plan forPrivate Participation in Infrastructure)”;英國財政部于2012年頒布的“PF2合同標準草案”;美國財政部頒發的“項目特許經營協議條件和條款匯編(Complicationof PPP Terms and Conditions of Contract)”。

　　 除此之外，英國國家戰略和財務部(Ministry ofStrategy and Finance)于2009年頒布的“基礎設施公私合作項本計劃”和韓國國家戰略和財務部于2009年頒布的“私人參與基礎設施建設基本計劃(Basic Plan forPrivate Participation in Infrastructure)”還規定了政府應該回購項目的具體行為。

　　 目前我國所頒發的“政府和社會資本合作模式操作指南(試行)”和“PPP項目合同指南(試行)”中雖然有提前終止條款，但并未詳細規定提前終止的界定方式，以及提前終止補償的適用規則和計算方法。因此， PPP項目提前終止補償這劑止血針的藥效還需加強。

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