消除后顧之憂 予以穩定收益 ——PPP吸引社會資本的長效之策

發布日期：2015-12-30來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：ppp培訓中心

　　 內容導讀

　　 1)在PPP模式中，社會投資方的核心關注點有哪些? 本文從三大方面：風險、收益、投資額與回報期，詳細分析了社會投資方在參與PPP時最關心的問題，并總結了部分國內PPP項目失敗的原因，均是忽視了社會投資方某個關鍵方面的利益訴求。

　　 2)以我國當前PPP模式的現狀來看，吸引社會投資方須解決的核心問題是什么?本文總結了五個重要方面：其中，政府契約精神是社會投資方利益的根本保證，平等的合作關系是構筑雙方長期穩固合作的基石，這兩方面是前提和保障;通過設計合理的風險分擔機制來消除社會投資方的后顧之憂，設計合理的利益平衡機制來給予社會投資方穩定收益，通過協助解決資金難題，來解除社會投資方參與PPP的瓶頸，這三方面是具體措施。

　　 3)為了更好地吸引投資者參與PPP項目，政府如何更好地回報社會投資方?有哪些回報方式?本文從傳統回報方式和開拓新的回報方式兩個方面進行了闡述。對于政府付費、財政補貼、使用者付費等傳統回報方式而言，關鍵是要保證回報的可靠性的穩定性;而在綜合運用傳統回報方式的效果仍不理想的情況下，則可以開拓思路，創新多樣化的回報模式，比如將PPP項目的部分或全部溢價回收權作為回報社會投資方的方式等。

　　 以下為正文：

　　 近年來，國家大力推動PPP模式，PPP模式不僅成為新形勢下解決地方基礎設施和公共服務建設任務的重要途徑，而且成為財政體制改革和投融資體制改革的重要抓手，被提升到轉變政府職能、提升國家治理能力的高度。而PPP模式要在中國得到長遠穩定的發展，一個重要前提就是社會資本的積極參與。然而就目前我國政府與社會資本的合作情形而言，政府“一廂情愿”的表現較為明顯，社會資本對PPP模式的嘗試意愿并不強。要解決這一難題，我們必須認真考慮社會資本方在PPP項目中的訴求(關注點)，然后對照我們目前的現狀，去解決在吸引社會資本方面存在的核心問題，最后靈活選擇回報社會投資者的方式，保障社會投資方在PPP項目中有利可圖，并免除其后顧之憂，使之與政府達到共贏。

　　 一、PPP模式中社會投資方最關心什么?

　　 社會投資方對PPP項目的核心關注點無外乎風險、收益與成本(投資額與回收期)三大方面。當前，我國社會資本參與PPP項目的積極性不高的主要原因在于許多地方政府傾向于將PPP項目單純定位為開拓融資渠道之舉，而未能對等考量社會資本的利益訴求，在合作中仍保持強勢地位，政府承諾不能如約兌現，社會資本方在投資入股后難以獲得相應待遇，在投資、建設、運營等核心環節失去話語權，使得PPP項目對于社會資本來說，風險難以把控，收益難以保障，從而心存疑慮乃至畏懼。

　　 (一)風險——社會投資方關注的首要因素

　　 社會資本首先要保證自身的安全，其次才是追求回報的最大化。因此，PPP項目的風險程度如何，社會資本能夠在多大程序上把控風險，是其能否無后顧之憂地參與PPP項目的關鍵。其中，最大的風險來源于政府信用，包括政府公信力(政府承諾能否如約兌現)和政府支付能力(政府是否有能力兌現承諾);其次是政府決策的影響和社會資本的話語權問題。

　　 1、政府公信力：政府會否遵守承諾

　　 政府公信力是社會資本方的首要關注點，也是目前制約我國PPP模式發展的首要因素。簽訂好的協議能否得到嚴格遵守、政府承諾能否得到及時兌現是社會資本參與PPP項目的主要顧慮。協商好的費價政策會不會臨時調整?承諾的稅收優惠或財政補貼能否及時落實?政府出資部分的資本金能不能及時到位?

　　 在我國PPP 項目失敗的案例中，很多是由于政府違背承諾而導致的。青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格;長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當初指定的管理辦法，致使實施機構拖欠合作公司污水處理費，最終導致項目失敗;廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達到當初合同規定的標準;杭州灣跨海大橋項目和鑫遠閩江四橋則是由于出現了競爭性項目而政府又無法按約定給予補償。還有很多PPP項目，在社會資本投資后，政府拖欠款項時有發生，企業已經進來了，不得不維持運營，只能不斷想辦法加大融資力度，大大增加企業的財務負擔。

　　 有時，地方政府為加快當地基礎設施建設，會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引社會資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。在沈陽第九水電廠BOT項目中，政府為吸收社會投資方，項目合同約定的投資回報率過高，導致沉重的財政負擔，期間只能更改合同，導致社會資本方的收益達不到預期，既影響了政府方的信譽，也影響了社會資本方參與PPP項目的積極性。

　　 2、政府支付能力：政府是否有能力兌現承諾

　　 除了政府自愿遵守承諾以外，政府支付能力也非常關鍵。目前地方政府最大的問題是傾向于把PPP 當成另一種融資模式來應急，而不去做長遠規劃，較少考慮項目的可行性和可持續性，因此難以保障在今后二三十年的合作中能夠有持續的支付能力。在這種一哄而上、盲目PPP的現實背景下，社會資本方對政府支付能力的擔憂也會更重，在其他因素不容易考察的情況下，社會資本方通常愿意和財政實力雄厚、經濟發達地區的政府合作。那么作為政府方，長期來看，應將提高自身財政實力、健全財政體制、保持合理負債水平作為奮斗目標;中期來看，應提高PPP項目的選擇性和計劃性，建立適當的標準來合理甄別適合采用PPP模式的項目，避免給社會留下不顧實際、盲目上項目的不良印象;短期來看，在具體的PPP項目中，則可以通過將其承諾的補貼等支出納入中長期財政預算，給予社會資本方有力的利益保障，降低PPP項目的風險系數。

　　 3、政府決策力：政府決策失誤會造成怎樣的影響

　　 在PPP項目實施中，雖然政府與社會資本方屬于合作關系，但在基礎設施建設和公共服務提供中，政府要負責頂層設計，包括公共服務的價格調整、服務提供的數量以及各項基礎設施之間的配套安排等等，這又客觀上造成政府與社會資本之間關系的不對等。政府的決策既可以保證社會資本方的收益，也可能反過來損害社會資本方的利益。這種情況下，地方政府的決策失誤就會轉化為社會資本的風險，例如武漢湯遜湖污水處理廠項目、杭州灣大橋項目、京通高速公路項目等，就是由于地方政府缺乏整體規劃或配套設施不到位，或出現競爭性項目導致在建項目最低需求量無法保證。

　　 就目前財政部等部門發布的PPP項目合同指南等文件所規定的項目風險分配設計來看，主要考慮了地方政府不可控的來自更高層面的政治風險，但對于地方政府行為可能帶來的社會資本收益達不到預期的風險，并沒有明確的解決方案。如何避免地方政府決策變化可能給社會資本造成的風險以及如何在風險發生時保證社會資本的權益，這是社會資本方最需要解決的疑問之一，只有打消了社會資本方的這個疑慮，才能真正促進社會資本參與PPP的熱情。

　　 4、社會資本話語權：政府是否大權獨攬

　　 在社會資本和地方政府的關系上，很多地方政府仍然沒有轉變觀念，不少地方政府部門總是“留一手”，在項目決策與實施中始終保持強勢姿態。

　　 首先是股權之爭。對于PPP項目，不少地方政府明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%以上的控股權，這令很多社會資本望而卻步。在多數PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”，在公司架構上大權獨攬，在決策上獨斷專行，社會資本缺少決策話語權。政府總是要求自己的控股地位，一方面造成社會資本參與積極性的降低，另一方面也可能造成PPP項目實施效率的低下，與引入PPP模式的初衷相違。引入PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現代管理理念。很多時候，如果社會資本缺少話語權，項目就難以形成合理的公司架構，導致效率低下，無法有效運作。

　　 政府的強勢還反映在，一旦項目出現重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進行干預。此外，一些地方政府在引入社會資本后，還不斷對企業提出不合理要求，讓企業承擔本來不應承擔的責任。

　　 (二)收益——社會投資方參與PPP的主要訴求

　　 影響社會資本方收益水平的主要因素有三個方面：一是定價機制;二是價格調整機制;三是預期外因素導致實際收益發生變化。

　　 1、定價機制：提供合理的收益水平

　　 關于城市基礎設施與公共產品或服務的定價，存在一個利益平衡問題，即公眾總是期望質優價廉的公共產品或服務，而私人投資者則期望獲得更多的利潤。那么作為政府，作為PPP項目的設計方，就要設計合理的定價機制，以平衡社會公眾和投資者的利益。而在實際操作中，往往容易出現兩種極端的情況。

　　 一種是由于PPP項目招標時缺乏合理的成本預算作為標底，導致服務價格并非依據行業平均成本確定，加上政府與企業之間存在的信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。此外，由于缺乏人工、材料、機械消耗等統一的成本標準，使得服務價格往往因企業虛報成本而抬高。

　　 另一種與此相反的現象是，公共服務價格水平往往過低，甚至不足以彌補成本，某些應該使用者付費的，收費機制遲遲未啟動，而在服務費價水平不到位的情況下，地方政府又常常未能承擔起補貼責任。很多企業界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。尤其是在很多地方政府的財政狀況都很緊張的情況下，在具體分配資金使用的時候，往往會把對PPP項目的財政補貼排在最后。

　　 2、價格調整機制：降低市場因素對收益的影響

　　 PPP項目的經營周期往往長達幾十年，期間市場環境可能發生非常劇烈的變化，通貨膨脹率、利率、匯率等因素時時都在變，因此公共產品或服務的價格也必須做出相應的調整。如果調價機制不明確，幾乎不會有社會資本方敢在PPP項目上投入巨資。但在實際操作中如何設計合理的價格調整機制并不容易，公共產品或服務的價格不適合頻繁調整，但又不能長期不變，這就需要具體了解不同產品或服務適合一個什么樣的調節機制，如何與物價指數等市場因素掛鉤等。

　　 3、實際收益的非預期變化：降低預期外因素對收益的影響

　　 很多時候，收益因素阻礙社會資本的參與并不在于絕對收益水平太低，而在于實際收益低于預期。造成實際收益低于預期的原因很多，大體可以分為兩種，一種是單純的事前評估不合理或者經營不當造成的;另一種則是出現了難以預測的風險，比如服務需求量由于競爭性項目而被分流、服務價格的單方面調整等。更嚴重的是，如果發生法律法規的變更、政策的變化，投資項目很可能直接遭遇暫停甚至終止。很多PPP項目失敗都是由于各種非商業風險造成收益難以覆蓋成本的。

　　 (三)投資額與回收期——社會投資方參與PPP的重要瓶頸

　　 由于PPP項目大多分布在基礎設施和公共領域，其投資金額往往巨大，超出了一般民營資本的資金實力和融資能力，比如交通運輸項目的平均投資規模在7 億元以上，而其它包括市政工程、公共服務，以及環境保護、健康養老等項目的平均規模都在1 億元以上。同時，其回收周期也很漫長，一般一個項目至少為10年，通常為20-30年，最長可達40-50年。需要通過特許經營權、收費權等方式，或者根據政府的信用和契約，按照固定回報或定期回購的方式，慢慢地在今后的經營活動中逐步收回投資。

　　 在投資大、回收慢、收益不高的情況下，政府如果不能提供相應的資金支持或協助推動金融機構對社會資本方的支持，或尋求有效的資金解決途徑和回報方式，將較難達成項目的順利融資，從而抑制社會資本方的參與能力和參與積極性。

　　 (四)國內部分PPP項目失敗案例原因總結

　　以上三個方面是社會投資方對PPP項目的主要關注點，也是當前我國PPP實踐中制約社會資本方積極性的核心因素所在，下表給出了一些PPP項目失敗或出現問題的案例，以幫助讀者更形象地了解社會投資方對PPP項目的顧慮。 二、吸引社會資本方須解決哪些核心問題?

　　 (一)展示政府契約精神——社會投資方利益的根本保證

　　 所謂契約精神即契約關系中平等、守信的精神。社會資本之所以在參與PPP項目中有重重顧慮，其中首要原因就是政府行為缺乏契約精神。PPP項目運行的時間長達幾十年，如果政府沒有契約精神，不按照合同規則辦事，就會引發許多變數，給社會資本帶來巨大的風險。要吸引社會資本，進一步推行PPP模式，樹立和展示政府的契約精神是當務之急。

　　 政府契約精神的形成不能僅靠道德約束，更應通過制度和法治建設真正對政府行為形成硬約束，以實現社會資本方與政府部門的平等對話。長期來看，需在法律法規層面加強頂層設計，約束地方政府權限，提高政府違約成本，避免政府部門對項目的過度干預，并保障社會資本有權利也有渠道維護自身利益。短期來看，要重視規范推進PPP模式發展。首先，要嚴格落實政府的履約責任。將財政承受能力范圍內的PPP項目支出納入年度預算和中期財政規劃，并向社會公開項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況，從制度上強化政府的履約意識，落實政府履約責任。其次，不斷提高政府自身專業素質。PPP項目的長期性、復雜性對地方政府的專業素質提出了極大挑戰，因此各級政府，尤其是相關行業的主管部門，需不斷提高自身職業素養及實際操作能力，避免專業能力不足引起的項目設計、定價機制等環節出現問題而導致違約、臨時調價等政府失信行為的發生。

　　 (二)建立平等合作關系——構筑長期穩固合作的基石

　　 PPP更像是一場婚姻，而不僅僅是一場婚禮。既然如此，要維持長期、健康的合作關系，就必須建立在雙方平等合作的基礎上。國家發改委擬定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》中，明確指出合同的編制原則第一條便是“強調合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利義務。”

　　 但目前的現實情況是，一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強調自身優勢地位，很多地方政府抱著“政府吃肉、企業喝湯”的思維，“回報意識”不強。同時，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現代公司治理模式。PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更重要的是要使產權和市場制度更好地適應社會化大生產。將社會資本視為“二等公民”的PPP項目長久不了。只有改變當前地方政府的這種錯誤理念，真正確立政府與社會資本方的平等合作地位，PPP才有可能在中國得以全面推廣，并真正發揮作用。

　　 (三)設計合理的風險分擔機制——消除社會投資方的后顧之憂

　　 PPP 項目蘊含較大的風險，合理的風險分擔是PPP項目成功的關鍵，某一方承擔過多或過少項目風險都可能導致項目失敗。合理的風險分配機制也有利于在相關各方之間形成激勵約束機制。中國PPP研究院院長賈康表示，在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。諸如政府采購過程，之所以不能稱為PPP(公私合作伙伴關系)，是因為雙方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔風險，而在公私伙伴關系中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。

　　 PPP模式在國內外都已有多年的運營經驗，實際的風險劃分已經形成了一些公認的原則和慣例。風險劃分要結合多項原則綜合確定，包括歸責原則、最低成本原則、有效控制原則、風險上限原則和風險收益對等原則等等。根據這些原則進行劃分，一般來說宏觀層面的風險(如政治風險、法律風險等)主要由公共部門承擔，因為公共部門最能有效控制這類風險;而微觀層面的風險(如完工風險、技術風險等)主要由私營部門承擔，因為具體的技術和管理職能是私人部門的強項，也正是政府“官僚主義低效風險”的易發領域;此外，根據風險上限原則，在規定某類風險主要由某一方承擔時，往往同時規定當風險超出一定范圍時，另一方會給予補償或分擔一定比例的風險。如規定市場需求風險主要由私人部門承擔，但政府將在市場需求量低于某個基準水平時予以補貼。例如，在隧道、橋梁、干道建設項目合同中，因車流量不足而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在分擔框架下，有效控制私人部門因車流量不足而引起的經營風險。

　　 (四)設計合理的利益平衡機制——給予社會投資方穩定收益

　　 PPP 項目要吸引社會資本方，最核心的無非是兩點：一是讓其能夠把控風險，二是予以合理穩定的收益。這也是PPP項目設計最核心的兩點：一是風險劃分，二是基于風險的利益分配。在目前的PPP實際運作中，往往出現兩種極端情況，一種是地方政府忽視社會資本的利益;一種則是出于吸引資金目的，給予社會資本過高的承諾。這兩種做法都不利于PPP模式的長遠發展。

　　 盈利而不暴利是PPP項目的收益的一個基本原則。眾所周知，不可能讓一個虧損的企業為公眾提供優質的公共產品和服務。在確保企業不虧損的同時，也不能讓企業獲得超額利潤，因為公共產品或服務涉及公眾利益，如果是超額利潤，就意味著公眾承擔了過多的成本。 過去我們研究PPP時，常說的是利益分享，而現在提出了利益調節(平衡)機制而不再是分享。也就是說，政府不應分享項目的利潤，而應當調節項目的利潤。如何實現這個原則呢?一般也通過合同約定，當利潤低于一定水平時政府給予適當的補貼，當利潤高于一定水平時，則由政府通過價格或其它方式降低收益，使經營者在一個適度的范圍內獲得長期而穩定的收益。

　　 要達到理想的利益平衡機制，需要在PPP 項目中設計合理的動態調整的定價，或者政府補貼機制，以形成長期穩定的投資回報，同時還要配合績效評價機制，根據企業的經營狀況適當調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。

　　 (五)提供有效的資金解決途徑——協助社會投資方解決資金瓶頸

　　 投資額大、回收期長是社會資本參與PPP項目的一大制約因素。政府可以動用自身資源或通過創新性的思路來協助社會資本方解決資金方面的難題，使得更多有能力、有資質的社會資本方能夠進入PPP項目。常用的方式可以有以下幾種。

　　 1、對建設投資較大的項目，可將項目拆解成不同的單項工程，由政府負責其中部分工程的建設，以減少社會資本的建設投入。如北京地鐵4號線，將項目拆解為隧道、車站等土木工程的A部分和軌道、電氣系統的B部分，由政府負責A部分建設，社會資本負責B部分建設，建成后由社會資本向政府租用A部分進行地鐵運營。這樣，在項目建設階段，政府承擔了107億元的投資，約占項目建設投資的70%，大大緩解了社會資本的投資壓力，并為項目后期運營創造了盈利空間。

　　 2、與相關產品、服務的供應商合作，由其參與到項目的建設和運營中。此舉對于政府和項目公司，可減少項目建設成本。在實際操作中，設備生產方、施工服務提供方、運營服務提供方作為社會資本參與項目建設和運營的情況非常普遍。例如鳥巢的建設過程中，作為社會資本的中信集團、北京城建集團、美國金州公司均可提供工程施工服務，他們的參與，既保障了工程的順利建設，也為其承攬了施工項目，實現了雙方共贏。

　　 3、與項目受益者合作。項目的建設將使項目使用者等受益，因此，其對項目建設具有較高的支持意愿。另外，由于其已從項目的建設受益，其對從參與項目建設或運營中獲得直接收益的要求可相對降低。政府與項目受益者合作，由其參與到項目的建設和運營中，此模式具備一定的可行性。如足球隊、籃球隊投資體育場館項目，大型污染企業參與到污水處理廠項目，景區經營公司參與到通往景區的公路項目，均不乏先例。

　　 三、怎樣更好地回報社會投資者?

　　 如何設計合理的投資回報模式，是吸引社會資本進入的保障。目前來看，PPP模式下社會資本方收入來源主要有使用者付費、政府付費、政府財政補貼等形式，也有采取非(準)經營性項目捆綁經營性項目的方式。同時，也可以創新多樣化的回報方式，以激勵社會資本的積極性，比如嘗試社會資本方溢價回收模式等。

　　 (一)保障傳統回報方式的有效性——重點解決可靠性和穩定性

　　 對于政府付費、使用者付費、政府補貼等傳統回報方式，關鍵是要保障穩定的資金來源、規范的支付機制和有效的監管措施，使得社會投資方能夠對其回報有一個穩定的預期，免除其后顧之憂。

　　 1、政府付費。一些 PPP項目收益來源于政府付費，資金來源主要包括：(1)用戶繳納的專項收費，如污水處理費、垃圾處理費等;(2)地方財政資金，如地方政府債券資金、地方財政公共預算資金。這一模式的關鍵是要確保穩定的資金來源和規范的支付機制。以污水處理/垃圾處理為例，目前許多地區尚未開征污水/垃圾處理費，而已開征地區的收費標準和收繳率普遍較低;同時，代為收繳的費用有時不能及時撥付給特許經營企業，影響項目正常運營。而來源于地方財政預算的付費資金，受現行財政預算體制影響，一些地區存在來源不穩定以及不能及時足額支付的問題。這些問題必須得到妥善處理，社會資本方才能夠無后顧之憂，敢于并且積極地參與PPP項目。

　　 2、財政補貼等政府支持。政府支持可以包括多種，包括資金支持、土地支持、政策支持等，如可行性缺口補貼、前期費用補貼、資本補助等財政補貼、政府配置土地、給予稅收優惠等。這一模式的關鍵一是要確保政府支持的及時、充分落實，二是要科學合理地確定補貼數額等政府支持的力度。比如財政補貼等資金支持，應當納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮，確保資金來源的穩定性，同時還應以項目運營績效評價結果為依據，探索建立動態補貼機制。

　　 3、使用者付費。這種方式一般是政府授予社會資本方特許經營權，社會資本方將項目建成并負責運營，運營收入來源主要為使用者付費，運營期滿后移交政府。這一模式的關鍵是要提高收費的穩定性。我國大部分 PPP項目均屬于政府價格監管行業，而目前我國的價格監管體系尚不完善，價格調整的規則性差，價格變化缺乏可預見性，導致項目的長期收益不確定性高，投資者不敢貿然進入，一些已進入的也時有退出，如因電價問題，我國曾經歷過兩次外資大規模退出發電行業的浪潮。再如，收費公路的綠色通道、節假日免費等政策的高變動性也影響著社會資本方的投資回報。

　　 4、非(準)經營性項目捆綁經營性項目。對于收費不能補償項目方合理收入要求的項目，除直接補貼外，還有一種形式是授予一些經營性項目的經營權，允許通過這些捆綁項目的收益補償特許經營項目的虧損，如物業開發、廣告等。此模式需要注意的是，捆綁項目一般為競爭性業務，企業同時經營政府管制性業務與競爭性業務，會降低財務透明度，因而要注意采用有效的監管措施。

　　 (二)創新多樣化的回報方式——多種思路解決回報難題

　　 有時，綜合運用以上方式仍然達不到很理想的效果，比如已經成功實施的北京地鐵四號線和十四號線均采用了特許經營期間的客運票款收入+政府補貼+授權范圍的非票務經營收入來實現社會資本投資回收的商業模式，相當于綜合運用了使用者付費、政府財政補貼和捆綁經營性項目多種模式，但在城市軌道交通公益性決定的低價格體系下，單一的票務收入難以補償巨大的投資、建設和運營成本，需要政府進行補貼，給財政帶來沉重負擔。可見，有必要開拓新的思路，創造性地解決社會資本方的回報問題，比如可以考慮將PPP項目的溢價回收權作為一種回報社會投資方的方式。

　　 不少PPP項目具有較大的正外部性，比如城市軌道交通項目，地鐵的建成導致可達性的提高，從而帶來周邊土地和物業的價值增值，產生溢價。通常情況下，城軌溢價的經營權和分配權掌握在政府手中，由政府主導城軌溢價的管理。而實際上私人部門在溢價創造上具有更強的動力和專業技術優勢，能夠優化溢價的創造模式，提高溢價回收的效率。因此，政府可以嘗試通過特許經營，將建設責任授予私人部門的同時，將城軌溢價的部分或全部經營權和支配權一并授予，由社會資本對這部分特別收益進行市場操作，不但有利于深度挖掘城軌的潛在價值，實現溢價創造和回收效率的提高，也有利于減輕政府的財政壓力。

　　 綜上所述，要達到吸引社會資本方積極參與PPP模式的目的，政府要從根本上轉變觀念，樹立與社會資本平等合作的商業意識和契約精神，給予社會資本足夠的話語權，在PPP合作中建立合理的風險分擔和利益平衡機制，在免除社會投資方后顧之憂的同時，設計合理的定價機制和價格調整機制來保障其收益的穩定性，同時協助社會資本解決資金難題，合理選擇、靈活安排回報方式，若能如此，PPP模式在中國的長遠發展便有望實現。

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