我國PPP項目出現的問題及實施障礙

發布日期：2015-12-11來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：PPP工作中心

　　引 言

　　自 2013年十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”后，中央城鎮化工作會議也提出要“放寬市場準入,鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”,為民資參與城鎮化建設創造了有利的政策環境。2014年無論是APEC會議還是 “PPP”中心成立的正式批準，都讓“PPP” 當之無愧的成為社會、經濟的熱門話題。

　　然而什么是“PPP”?它是怎么出現的?它為什么受到國家如此熱捧?如何更深層的了解“PPP”?相信都是大家所關注的。誠然，“PPP”模式的推廣對于緩解政府地方債壓力、拉動國內投資、促進城鎮化的建設都具有積極的作用，但是它是否就是公共設施項目的完美首選呢?PPP模式下公私雙方都有何得失?PPP 模式下的公共設施服務是否意味著高服務費?公路收費延期的情況在大力推廣“PPP”模式后會不會成為常態引人思考。

　　我國PPP發展障礙

　　2.1PPP項目問題概覽

　　我國實施的PPP項目已經多達8000多個，領域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫院、污水垃圾處理、住房民生類，體育館等娛樂類。下表統計了比較有代表性的項目及出現的原因。

　　表1：PPP項目及出現的問題

案例編號	項目名稱	出現的問題
1	江蘇某污水處理廠	2002-2003年出現談判延誤、融資失敗
2	長春匯津污水處理	2005年政府回購
3	上海大場水廠	2004年政府回購
4	北京第十水廠	Anglian從北京第十水廠項目中撤出
5	湖南某電廠	沒收保函，項目徹底失敗
6	天津雙港垃圾焚燒發電廠	政府所承諾補貼數量沒有明確定義
7	青島威立雅污水處理項目	重新談判
8	杭州灣跨海大橋	出現競爭性項目
9	鑫遠閩江四橋	2004年走上仲裁
10	山東中華發電項目	2002年開始收費降低，收益減少
11	廉江中法供水廠	1999年開始閑置至今，談判無果
12	福建泉州刺桐大橋	出現競爭性項目，運營困難
13	湯遜湖污水處理廠	2004年整體移交
14	延安東路隧道	2002年政府回購
15	沈陽第九水廠	2000年變更合同
16	北京京通公路	運營初期收益不足
17	北京地鐵四號線	收益不足
18	國家體育場（鳥巢）	收益不足
19	重慶水務集團項目	政府大量財政補貼
20	北京地鐵奧運支線BT項目	收益不足
21	深圳地鐵5號線BT項目	收益不足
22	南京地鐵2號線BT項目	政府回購，成功
23	廣州廣和醫院	失敗
24	北京門頭溝區醫院	收益不足
25	汕頭潮南民生醫院	成功
26	北京新里程腫瘤醫院	失敗
27	廣西來賓B電廠	政府回購
28	王小郢污水處理廠	政府回購溢價過高
29	威立雅蘭州自來水股權轉讓項目	出現污染后大幅漲價
30	北京亦莊燃氣BOT項目	情況不明
31	北京房山長陽新城項目	情況不明
32	湖北十堰市公交公司項目	失敗
33	廣州西朗污水處理廠	成功
34	天津威立雅水務項目	環境污染、大幅漲價

　　部分資料來源：亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J]，其他資料來自網絡。

　　成功的項目首先應該是雙方合作關系得到了保持的，其次是參與項目的私人部門能夠如愿獲得部分收益，最后是社會獲得了政府部門需要提供的公共服務。PPP項目有的成功，有的失敗，總體看來，失敗的較多。導致失敗的因素很多，下表進行了詳細的歸納。

　　表2：導致我國PPP項目失敗的主要風險因素

風險 項目編號

法律變更

審批延誤

政府決策失誤/冗長

市民反對

政府信用

不可抗力

融資

市場收益不足

項目唯一性

配套設備服務提供

市場需求變化

收費變更

腐敗

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　　資料來源于天和智庫統計

　　據不完全統計，截至目前全國PPP項目的總數共計約8000個。但在天和智庫看來，如果按照規范的模式標準來衡量，其中絕大多數PPP項目都是“掛羊頭賣狗肉”，真正意義上的PPP項目卻不足100個。

　　上述統計的34個PPP項目中成功的項目有三個，分別為南京地鐵2號線BT項目、汕頭潮南民生醫院、廣州西朗污水處理廠，其成功之處各不相同，如南京地鐵2號線BT項目完成后直接由政府回收。汕頭潮南民生醫院則是由于投資方不參與醫院經營和管理而獲得成功。廣州西朗污水處理廠的成功經驗來自于當地政府的支持、合作方美國地球工程公司的技術優勢、融資渠道、耐心和北京排水集團的運營能力。

　　缺少資料和相關報道的是北京亦莊燃氣BOT項目、北京房山長陽新城項目。

　　其他29項均為失敗的PPP項目。

　　特別說明：北京四號線地鐵、國家體育館、廣西來賓B電廠、王小郢污水處理廠曾經被認為是成功項目，而實際上北京四號線和地鐵國家體育館項目至今都是連續虧損狀態，讓經營方叫苦連連。廣西來賓B電廠至今依然是成本居高不下，只能由當地政府通過高額財政補貼方式運營，造成地方債務。而王小郢污水處理廠則由當地政府溢價回收，當時曾引起了業內和媒體的廣泛質疑，最終卻也只是不了了之，沒有有效的解決措施。

　　需要強調的是，法國威立雅水務公司在蘭州和天津的兩個水務PPP項目中利用政府監管的漏洞偷工減料，最終導致蘭州長時間居民飲用水污染和天津的嚴重環境污染，這是PPP合作項目中十分令人惋惜的失敗先例。

　　從失敗的原因統計來看，一半PPP項目的失敗原因都是與政府不守信用有關，市場收益不足、市民反對、市場需求變化、項目唯一性、政府決策失誤也均是所占比例比較高的失敗原因，因此在PPP合作項目中特別需要注意以上幾類問題。

　　2.2 法律、政策環境障礙

　　PPP 項目采用多方合作方式，就需要合同的全程全方位管理。合同的效力取決于所在的法律環境。目前我國雖然有相對成熟的合同法體系，但是專門針對PPP項目的法律還是欠缺。PPP項目的合作一方為政府，而政府出于經濟活動中的管理者角色，而企業出于被管理者角色。雙方角色的差異就要求有專門的適合PPP項目的法律體系來保障PPP項目的實施。各政府部門陸續有相關的條款出臺來規范PPP項目雙方行為，但是相關的法律條款仍然存在以下幾個問題：

　　1.立法層次低，法律權威性不足。相關法律文件多為《意見》《通知》形式，法律權威低于法律，不利于后續爭議的公正、規范處理;

　　2.無完整的法律體系。無系統的管理制度，法律法規分散、片面，各自為政，從而容易導致管理、責任的爭議、推諉;

　　3.規定過于籠統，原則性過強，實際操作指導性卻不強，項目的規劃、立項、主官部門審批程序、職權范圍、風險管理和承擔、特許權協議和合同管理、項目執行的監督和審計等問題沒有細致規定。

　　4.由于PPP項目主體的特殊性，沒有對項目主體的地位進行一定的規定限制。PPP一方為政府，處于主動地位，往往容易濫用自己行政權力阻礙項目按合約的規定實施，致使私人利益受損。

　　5.法律、政策的一致連貫性差。政策條款很多時候都是政府單方面發行實施，私人部門沒有干預的途徑。政府領導換屆、經濟形勢變化導致政策改變等事時常發生。有時候政策的變更對PPP項目的一方會產生很嚴重的經濟影響，導致雙方合作不穩。

　　法律環境是PPP項目存在的土壤，沒有完善的法律環境，PPP項目很可能半路夭折。以杭州灣跨海大橋為例，PPP項目中，政府為了吸引私營部門投資，往往會向私營部門承諾在一定時限內保證該項目的壟斷經營，即項目唯一性。而杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經開始項目準備。而紹興杭州灣大橋顯然對杭州灣跨海大橋有競爭作用，威脅到了其項目的唯一性，使得該項目承擔了項目唯一性風險。而杭州灣跨海大橋隨著項目唯一性風險帶來的便是市場收益不足的風險，因為壟斷經營被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預期，這就導致了其市場收益不足的結果。

　　政府的承諾很多時候都流于形式，受限于時間、領導換屆等因素，具有很大的不一致、不連貫性。而PPP項目歷時長，投資金額大，政策變化、政府不受承諾限制所造成的風險尤顯著。只有通過法律、政策的限定才能有效保障私人部門的利益。

　　2.3 合作目標差異障礙

　　政府部門和私營企業參與PPP項目時，對PPP項目的利益訴求存在很大分歧，政府部門渴望利用私營企業的技術優勢和資金優勢以及經濟管理優勢實現基礎設施建設的需求，反觀私營企業則希望通過獲得在投資地的競爭優勢或者完全壟斷來獲取盡可能多的利潤。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優劣勢，雙方在收益的分配和風險的分擔等方面要求不同，導致風險分擔不合理，進而造成目前國內能夠正常運行PPP項目少之又少。我國工程實踐中PPP 項目的交易雙方通常背離了“雙贏”的目標，表現出分明的壁壘和強烈的對抗，政府部門想要更多地控制項目卻不愿意提供足夠的保障和承擔更多的風險，投資人因而在進行投資決策時充滿了對政府部門的防備，雙方經常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的再談判中，最終導致項目的高風險乃至失敗。

　　國家體育場是我國第一個采用PPP模式的公益項目，2003年12月24日開工，2008年6月28竣工，投資方為中國中信集團聯合體、北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司;項目總投資313,900萬元，北京市國有資產有限責任公司投資占58%;中國中信集團聯合體占42%，其中中信集團占65%，北京城建集團占30%，美國金州占5%;中信集團所有的65%中，中信集團投資占90%，國安岳強占10%。融資由北京國資委和中信聯合體直接安排，并直接承擔對應比例的責任、義務。北京市政府為特許權合約后項目的擁有者，并為項目提供低價的土地和18.154億補貼。

　　首先在項目設計上，政府出于國家立場對設計方案進行了挑選和指定，并沒有給合作方按照市場運作程序挑選的自由，導致合作方在方案的獲取方面出于談判弱勢地位;方案設計時政府考慮的更多的是奧運期間的使用情況而合作方更多的要考慮奧運后持續運營收益情況，但是最終政府對場館設計有絕對的決定權，導致場館的設計最終沒有考慮奧運會后的運營情況，后期場館獲利能力低下，合作方收益不佳。

　　2.4 收益、風險分擔障礙

　　PPP項目投資周期長，資金量大，多個不同利益主體的特點使得PPP項目存在的風險特別突出，而合作一方為處于主導地位的政府，也使得PPP項目的風險分擔機制成為PPP項目成功的薄弱環節。一個成功的風險分擔機制對于PPP的成功至關重要。

　　1.風險識別不全面

　　PPP 項目涉及范圍廣、持續時間長、參與主體多，PPP項目中各種大小風險層出不窮，由于風險識別的手段、方法有限，導致很多潛在的風險不能被識別、重視，一旦此類風險發生，并且缺乏前期相應的風險分擔規定，使得此類風險最終由其中弱勢一方承擔，最終威脅PPP項目的順利實施。

　　國資委和中信集團合作的國家體育場項目采用的PPP模式，項目期間政府需求、設計的變更要求都嚴重影響了項目的成本、建設期限和后期盈利，而由于協議時未考慮到這些風險，最后不得不由非政府的弱勢一方承擔。

　　2.風險分擔不合理

　　政府總是希望將風險最大限度的轉移給私人部門，而這樣直接導致招標價格偏高，且一些政策風險、法律風險等對政府來說更容易控制。

　　菲律賓政府能夠通過主動承擔項目政策風險，承諾如若發生政策性事故，國家電力局會以繼續支付電費的形式分擔風險，從而保障了項目的順利實施，而我國政府恰恰相反，更傾向于將責任轉移給私人部門。

　　3.風險應對無力

　　PPP項目最常遭遇到政府政策變更、收益不足的風險，而這些風險是前期很難預測并通過合同規定來進行規避的，面對這些風險，私人部門常常無能為力，只能自己承受。

　　上海大場水廠是由英國泰晤士水務公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，導致項目公司被迫與政府重新進行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。

　　某些行業里一直存在“成本價格倒掛”現象,即收入小于成本，這些行業一直由國有企業把持，虧損由地方政府以公共財政補貼來解決。當市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現預期收益。而根據我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規定,公用事業價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證制度, 這一復雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導致大場水廠同時承擔了市民反對風險。

　　如若項目初期合作時候就考慮到可能的政策變更風險，并提前列出雙方在出現政策變更情況時的雙方應對方案，列出政府保障政策變更風險補償條款等措施，則項目不一定會失敗收場。

　　2.5政府信用障礙

　　PPP模式是私人部門與公共部門的合作，公共部門即政府一方。由于合作主體的特殊性，合作方的信用即政府信用成為關系PPP項目成敗的重要因素。普通的市場主體之間可以通過合約對雙方行為進行約束，違反合約可以訴諸法律。然而政府部門不是一般的市場主體，有些用來調節一般市場主體的法律條款并不適用于政府。并且政府有權出臺一些行政法規來規范市場經濟，無論政府怎么做，似乎都合理合法，且政府換屆出現的政策、目標、方向的變更都是常事。然而對私人部門來說，雙方的合作關系要求政府能夠言行一致，朝令夕改的代價是很大的。

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