新形勢下的PPP模式研究

發布日期：2015-11-05來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　項目過程：五大階段 十九步驟

　　PPP項目一般過程的19個步驟

　　PPP項目一般過程的19個步驟

　　PPP模式是針對整個項目生命周期提出的一種新的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細的流程控制以確保項目的實施和推進。在我國，從PPP項目的啟動到結束，要經歷5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交。

　　1、項目識別階段

　　在正常情況下，投資規模較大、收益長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，比較適合采用PPP模式。項目識別階段包括：項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證4個環節。

　　其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，通俗地講就是少花錢、多辦事、辦好事。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

　　2、項目準備階段

　　當項目通過了科學論證之后，就開始轉為專門機構負責項目的準備工作。項目準備工作包括：管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核3個環節。

　　實施PPP項目是一個系統性工程，其復雜程度和專業程度極高，需要組建一個PPP項目實施團隊。其中，政府部門成為監管者，在項目過程中承擔著有限的職能，社會資本受雇于政府從事公共領域的活動，則承擔著提供服務的主要職能。

　　3、項目采購階段

　　當PPP項目準備及架構設計等工作完成后，就可以進入項目采購階段，主要包括：資格審核、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署。

　　按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規定，PPP項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購，按照政府采購法律法規及有關規定執行。項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：采購公告發布及報名、資格審查及采購文件發售、采購文件的澄清或修改、響應文件評審等。

　　4、項目執行階段

　　項目執行是PPP模式工作的重中之重，執行階段的工作能否順利進行是PPP項目成功與否的關鍵。該階段包括：成立項目公司、融資管理、績效監測與支付、中期評價等環節。

　　社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司，項目實施機構和財政部門(或PPP中心)應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。PPP項目融資由社會資本或項目公司負責，應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

　　5、項目移交階段

　　PPP項目的移交要經過4個環節：移交準備、性能測試、資產交割、績效評價。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交和有償移交;移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等;移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

　　項目移交完成后，財政部門(或PPP中心)應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果，評價結果將作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

　　項目風險：政府失信風險降低 重視關聯性風險影響

　　PPP項目的風險來源

　　近年來，隨著我國PPP模式的深化和推廣，很多省市通過項目的實施積累了實踐經驗，從探索階段到高速發展階段，越來越多PPP項目的成功實施，解決了我國基礎設施落后又缺乏建設資金的問題，提高了城市化和城鎮化的效率。

　　但是不可否認，PPP模式作為一種新生事物，對我國的政府部門和私營部門而言，都還是相對缺乏經驗，因此，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，許多項目存在敗筆甚至失敗收場。

　　從眾多成功和失敗的案例研究結果來看，PPP項目主體以及項目實施過程難免遭遇大量的風險威脅，這些風險來源涵蓋了政治、經濟、法律、社會、文化、自然等廣泛的因素。其中，按照內容劃分，常見的風險包括政治、市場、法律、財經、建造、運營等六個方面：

　　PPP項目的六個方面常見風險

　　PPP項目主要風險之間的關聯性

　　PPP項目失敗的風險因素復雜多樣，但是這些風險之間又具有關聯性，很多時候它們互為因果，例如政府部門人員腐敗行為導致過高承諾，最終產生政府信用風險，項目唯一性、市場需求變化等風險會導致市場收益不足等等。此外，政府換屆、公眾反對等多方面的原因均會導致該問題的出現。

　　但值得注意的是，隨著PPP模式在我國的發展，政府信用風險已不是主要風險。政府信用風險在中國的嚴重性排名大幅下降，而且標準普爾公司也在逐年上調對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風險逐漸減弱的另一個有力證據。

　　面對多種多樣、紛繁復雜的風險，PPP項目各主體(機構)應當要共同努力，做好風險管理。政府部門方面，應加強對PPP知識的學習，做好有關PPP項目的法律規制與政策支持工作，創造良好的投融資環境和穩定的政治環境，并且建立完善科學的決策機制，必要時聘請專業的咨詢機構提供決策支持，彌補對專業知識的欠缺。社會資本方面，不應抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執行過程中很容易造成政府出現信用風險;另外更不可利用極少數官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當這些領導換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。

　　風險分配：堅持三項原則 全面共擔風險

　　PPP模式本質上是政府部門和私營部門之間一種長期的合作伙伴關系，是一系列介于傳統政府采購方式與完全私有化之間的具體融資方式，因此，雙方之間對風險的分配與承擔的終極目的是確保項目的順利進行。

　　PPP項目常見的風險分配

　　目前，學界對PPP模項目的風險分配原則已經達成共識：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。按照這個原則，建造風險和運營風險應該分配給私營部門，而政治風險、法律變更風險、國有化風險等則應該由更有控制力的公共部門來應對。在此基礎上，PPP項目的大部分風險都可以得到合理分配和有效控制。

　　但是，在PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風險，比如不可抗力風險。對于雙方都不具備控制力的因素，分配時應綜合考慮風險發生的可能性、政府自留風險時的成本、政府減少風險發生后所導致的損失以及私營部門承擔風險的意愿。因此，承擔的風險程度與所得回報應相互匹配，也必須成為項目風險分配的原則之一。

　　另外，在項目實施過程中還難免存在一些特殊情況：項目的某些風險可能會出現雙方意料之外的變化或者風險帶來的損失比預估的要大得多。在此情況下，如果讓某一方單獨承擔接近無限大的風險，必將影響承擔者管理項目的積極性，可見在風險分配過程中還應該遵循：承擔風險要有上限的原則。

　　綜上所述，PPP項目的風險分配應堅持三項原則：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險;承擔風險的程度與所得回報要相匹配;承擔的風險須有上限。

　　風險分配作為風險管理工作的核心貫穿整個項目合同期，為幫助政府部門與私營部門對項目的風險進行合理分配，學界提出PPP項目風險分配的三個階段以及分配框架。

　　PPP項目的風險分配是否合理是影響項目成敗的關鍵因素，政府部門與私營部門都應該本著雙贏的態度就項目的顯性與隱性風險分配進行積極的談判，切莫把風險轉嫁當作博弈游戲。雙方分配項目的風險時，為確保政府部門和私營部門之間權利與義務的平衡，還應該在合同中設置調整條款，當項目出現有利的變化時，應進行對稱性風險分配，即因項目生命周期內出現的變動(如原材料價格下降等)帶來收益時，允許雙方共同分享該利益。

　　監管體系：搭建框架體系 加強動態監管

　　PPP項目政府監管整體框架

　　由于PPP模式通常應用于公用事業領域，關乎公眾基本利益和社會福利水平，而且PPP項目在形式上屬于委托模式，政府部門及私營部門將投資項目委托給項目公司，項目公司再委托設計、施工、運營等單位，因此，政府必須積極主動、科學合理地監督PPP項目的建設和運營。

　　為保證項目的順利運行，政府部門在進行項目監管的時候，既要確保經濟效益，又要兼顧社會效益，應當強調4個原則：社會效益驅動原則，了解公眾意愿，接受公眾評價和建議;與建設過程相協調原則，以保證項目監管的體系化和系統化;提高監管效率原則，合理的政府監管機制需要考慮交易費用的降低;強制性監管與靈活性監管并存原則。

　　從監管目標來看，是為了確保項目的社會效益和公眾利益得到保障。

　　從監管主體來看，包括傳統的監管部門(政府投資主管機構、建設部門、財政部門等)、審計部門、監察部門和綜合性獨立監管機構，這四類主體分別有針對性地開展監督工作，相輔相成形成有機整體。

　　從監管對象來看，既包括政府部門，也包括私營機構;既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯系的設計、施工、運營等單位，設計項目各個階段的所有參與者各自的事項及各單位之間的一系列事項。

　　從監管方式來看，應體現監管機制的基本原則，以法律法規為基礎，配合一系列相關政策進行法律約束;以特許經營協議和其他一系列合同協議進行合同約束;配合信號系統和產權交易;要體現激勵機制。

　　PPP項目政府監管整體框架

　　從監管內容來看，主要體現在各監管主體的活動過程當中。包括：

　　1、綜合性的獨立監管機構參與項目的全過程，對私營部門的準入、成本、價格、服務內容、質量、安全、環境等實施專業化監管。

　　2、傳統的監管部門，如建設部門、財政部門、環保部門等，以社會效益為根本出發點，從部門職責角度考慮，對項目的準入和私營部門的準入進行嚴格監管。

　　3、審計部門負責項目建設和運用期間的財政資金監管，審計部門作為政府的一個監管機構，在PPP項目中定期性、階段性地對財政資金的使用情況進行監管。

　　4、監察、稽查部門負責突發性事件的監管，或對政府重點關注的領域進行階段性監管。

　　近年來，公用事業領域逐步向社會資本開放，PPP模式的引入對政府的監管機制提出了一定的挑戰，由于PPP項目全生命周期內的不同階段參與監管的主體不盡相同，重點監管的職責也不同，各監管主體應根據不同階段對項目的參與程度，明確各自的監管職責，提高監管效率，形成系統化的有機監管體系，全力保障PPP項目的社會效益和公眾利益。

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