拋棄BT陋習方能抓住PPP商機

發布日期：2015-11-02來源：《施工企業管理》雜志社編輯：李香玉

[摘要]

　　這是一個最壞的時代，這也是一個最好的時代。一方面，商品房滯銷地方債高企，絕大多數施工單位新增合同數量銳減，嗷嗷待哺。另一方面，PPP項目機會鋪天蓋地，絕大多數施工單位卻霧里看花，顆粒無收。

　　施工單位手里抓著一大把PPP項目信息，卻無從下手;即使倉促上陣，拿下PPP項目，卻發現無錢可墊，項目開不了工。問題出在哪里呢?

　　BT已死、PPP重生

　　我接待了許多施工單位負責人和項目經理的PPP咨詢，總的想法機會是，只負責建設，建設完了，政府幾年回購，慢慢收回投資。至于投資，可以墊一點、欠一點，不行找有錢的來合作。這是一種典型的BT思維。BT是英文Build(建設)和Transfer(移交)縮寫形式，意即“建設--移交”，是政府利用非政府資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。

　　但BT不是PPP。今年6月25日，財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規定對采用建設-移交(BT)方式的項目財政部將不予受理(作為示范項目)，而9月底出臺的財政部第二批PPP示范項目也充分貫徹這一規定。

　　BT模式現已被禁止。12年前BT模式是被鼓勵的。建設部[2003]30號《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求按照建設—轉讓(BT) ……等方式組織實施。”3年前，BT模式開始禁止。2012年12月24日，財政部、發展與改革委員會、中國人民銀行、銀監會聯合發出《關于制止地方政府違法違規融資行為的知》(財預[2012]463號)，明確規定：除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務以及禁止為BT模式擔保等內容。

　　PPP是國家大力推行的公私合作模式，按照《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724 號)規定，指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。結合我咨詢促成市政道路納入財政部第二批PPP示范項目的經驗，PPP和BT的區別如表1：

　　可見，PPP是完全與BT不同的投融資模式。

　　不再墊資，用融資來建設

　　盡管PPP和BT有上述概念上的區別，但實際操作中，二者還是其他許多重大的不同。首先第一個不同點是項目建設的資金從哪里來。

　　比如，近日媒體報道的海南“加樂潭旅游度假區市政道路工程項目”，采用BT模式，2013年福建路港集團中標，中標價逾1.29億元。合同約定;銀行履約保函1300萬元;合同工期15個月;工程完成后回購價款由政府分三年支付。然而，自2013年12月開工至今，福建路港集團未提交履約保函，工程不僅逾期未完成，還陷入“癱瘓”狀態，大批農民工工錢被拖欠。究其原因，福建路港將工程完全交給王瑞琴等人設立的項目部，項目部再將工程逐段分包給工頭。工頭交了押金并墊資，卻從未獲撥工程進度款，最終資金短缺，工程停工、工人領不到工錢，只好全部停工。

　　上述BT項目中，項目根本就沒錢，施工單位中標后，連履約保函也未提供;項目資金全部是下面的工頭墊的。靠墊資為主做的BT項目，稍有風吹草動，就很容易爛尾，施工單位將面臨著工頭追討工程款、政府追究逾期等巨大風險。

　　在PPP項目中，建設資金絕大部分來源金融機構，而無需施工單位墊資。PPP項目建設資金來源于兩個方面：

　　(1)項目資本金。我國自1996年開始實施資本金制度，“凡資本金不落實的投資項目，一律不得開工建設”。依據《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發〔2015〕51號)規定：城市軌道交通項目最低資本金比例由25%調整為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目由30%調整為25%，鐵路、公路項目由25%調整為20%。保障性住房維持20%不變，他項目調整為25%。城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定最低資本金比例基礎上適當降低。

　　(2)項目貸款。一旦資本金到位，PPP項目貸款目前很容易解決。

　　在上述項目資本金中，即使施工單位作為投資人，也無需承擔全部資本金。項目資金可以項目所在地國有企業出一部分(比如20%)，金融機構也可出一部分(比如可到50%)。實際上施工單位需要出的資本金不超過30%。按照20%的資本金比例，施工單位大概出資占總投資不超過6%。PPP和BT項目建設資金來源對比表見下表2：

　　可見，PPP項目建設資金90%以上來自金融機構，而不像BT一樣來源于施工單位墊資。在施工單位作為投資人的PPP項目中，施工單位控制項目公司，項目公司當然不會拖欠施工單位工程款，而不像BT項目，拖欠工程款是常態。

　　不再擔保，自有收入支付

　　PPP和BT在實際操作中第二個不同點是融資是否需要擔保及回購：

　　BT項目中，施工單位自身墊資款不足、需要金融機構貸款的，需要提供資產作擔保;擔保不足以歸還貸款的，施工單位還有承擔歸還責任。

　　PPP項目無需政府方和投資人擔保及回購。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規定通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理(作為示范項目)。這里的擔保和回購主體政府方。在我的實際操作中，做得規范的項目，投資人也是不要項目融資進行擔保和回購的。

　　PPP項目可以做到項目融資。所謂項目融資指貸款人向特定的工程項目提供貸款協議融資，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型，是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。標準的項目融資是無追索的，其特點是：

　　(1)項目產生的現金流量的能力是項目融資的信用基礎;

　　(2)項目貸款人對項目投資人的其他項目資產沒有任何請求權;

　　(3)項目貸款的還本付息完全依靠該項目經營現金流。

　　據以融資的PPP項目現金流從哪里來呢?對于此前廣泛使用BT模式的市政道路、體育文化設施等非經營性項目或弱準經營性項目，項目幾乎沒有現金流。如果當地政府有足夠的財政支付能力，全部以可用性缺口補貼之類的名義，當然好。但在實務中，許多地方政府財政承受能力是不足的，這就需要為項目創造現金流。創造現金流的方式主要是資源打包。也就是將土地、旅游及其他可以產生較好現金流的資源打包到不能產生現金流的項目之中。比如，在某市政道路PPP項目中，我將道路兩邊土地的增值收益打包進去，產生了50%現金流覆蓋率，被評為財政部第二批示范項目。見圖3：

　　不再負債，在表外做項目

　　PPP和BT在實際操作中第三個不同點是融資是否增加各方負債：

　　降低負債是基礎設施及公用事業建設的主基調。首先，地方債務債臺高筑，國家三令五申要求降低負債率。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)規定控制地方政府債務規模，2015年政府債務規模被批準為16萬億，僅新增0.6萬億。國資委正在清理各大央企兩金占款比例，要求降低到50%以下，而各主要基建央企兩金占款比例在60%以上。可見，以基建央企為代表的PPP投資人也必須控制負債率。

　　BT項目無論投資大小，在建設期全額增加施工單位負債，在二三年的回購期全額增加地方政府或國有融資平臺的負債。在降低負債的背景下，快速增加巨額債務的BT失去了用武之地。

　　PPP項目總投資一般都在幾十億元。就算20%的資本金到位，80%貸款在項目公司名下。如果施工單位作為項目公司控股股東，項目公司貸款就會并入施工單位資產負債表，成了施工單位的債務。如果地方政府或國有融資平臺作為控股股東，也存在同樣的問題。這都是不可以接受的。

　　在實操中，PPP項目公司融資可以做到表外融資,而BT很難。所謂表外融資，是指不需列入資產負債表的，即該項融資既不在資產負債表的資產方表現為某項資產的增加，也不在負債及所有者權益方表現為負債的增加。PPP項目表外融資的一般做法是：指投資人持有PPP項目公司相當數量出資，但不達到控股程度，投資人因此就不必在資產負債表上反映PPP項目公司債務。比如圖4中，X=4.72億元、y=0.02億元，則該項目公司就沒有控股股東，各方均無需并表。

　　綜上所述，PPP是完全不同于BT的投融資模式，BT是昨日黃花，PPP卻生逢其時。在PPP項目即將全面鋪開之際，施工企業應該拋開BT的固有思維，整合金融資源，通過項目融資和表外融資，加快速度、增大批次承接PPP業務，從而占據PPP無限商機。

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