公私合作(PPP):如何利用公私合作提供更好的服務

發布日期：2015-08-06來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

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　　 Week 1 Video 1：PPPs的作用

　　 主講人：Cecilia Briceno-Garmendia，世界銀行經濟學家

　　 在許多發展中國家，基礎設施建設(能源、供水、衛生、通訊、道路等等)都是缺失的。例如，非洲的能源產業：8億人口的能源總產量與西班牙0.45億人口的產量相同。

　　 什么導致了基礎設施建設的缺失?

　　 通過提升非洲領先國家的基礎設施的數量和質量，非洲的基礎設施建設可以迎來2.2%的增長。如果讓非洲領先國家基礎設施的數量和質量提高到西歐先進國家的水準，非洲可以有4%的增長。

　　 但是，想要達成這些提升，10年內還需要投入930億美元來完成以下這些任務：

　　 投資

　　 基礎設施的維護和運營成本

　　 運營能力建設成本

　　 并且，提升撒哈拉以南非洲的基礎設施需要：

　　 10%的GDP用于投資

　　 將5%的GDP用于運營和維護

　　 需要投入的資金之龐大，意味著非洲將不可能達到這種基礎建設水平的提升。

　　 現有的基礎建設資金來源：

　　 為什么我們需要PPPs?

　　 支出需求的效率差距是18%，這意味著支出并沒有被有效地利用。

　　 政府有責任構建框架來消除低效花費并吸引額外資金，包括私有資金。

　　 對于中等收入國家，私有資金是最關鍵的資金資源。PPPs不應該被低估。

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　　 Week 1 Video 2：PPP的簡單介紹

　　 教學視頻提供：歐洲經濟委員會

　　 A. 解釋PPP概念的案例：

　　 任務：提升城市飲用水供應系統：建立高效管理體制。

　　 方法：在建設、集資、運營方面通過PPP與私人組織合作。

　　 PPP并不意味著供水系統私有化。供水系統基礎設施依舊是國有的。

　　 政府：設立初步計劃和實行階段;依據資金、設計、建設、運營、維護這些因素選定最好的私人合作者;監管項目的實行。

　　 私人合作者通過政府的免費服務和設施使用者的繳費來獲取投資回報。

　　 不同風險可以分散到能掌控該風險的各方

　　 (1)政府：管理許可、法律框架、司法和管理的改變;

　　 (2)私人：設計成本、低效投資、運營和技術成本;

　　 (3)共同管理：大眾需求和不可抗力。

　　 B. 政府的主要原則：

　　 把人民擺在第一位

　　 選擇穩定而有競爭力的合作伙伴

　　 認清風險并適當規避，包括潛在的對環境的風險

　　 C. PPP好似一場足球賽：

　　 政府：裁判

　　 私人合作者：運動員

　　 公眾：觀眾

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　　 Week 1 Video 3：PPPs基礎問題

　　 主講人：Michael Klein，the Frankfurt School of Financeand Management教授，the Johns Hopkins School of AdvancedInternational Studies高級兼職教授。

　　 公私所有權間是沒有明確界限的。PPP只是恰好在二者之間的范圍內。比如，一條公路，建設者往往是私營公司，而后政府讓另一家私人公司或是同一家私人公司進行道路維護。

　　 4個關鍵問題：

　　 我們想要承包哪一個領域?

　　 我們需要將什么任務委派給私人公司?(建設、運營等)

　　 誰來支付項目費用?(消費者還是納稅人)

　　 * 定價階段就要做出決定，消費者能提供足夠的資金來確保成本嗎?

　　 如何進行資助?

　　 *支付和資助的不同

　　 支付

　　 資助

　　 支付服務

　　 股權、債權，什么形式的借債

　　 為什么選擇PPPs?

　　 公共領域：節省開支(并非一定)

　　 私人領域：能享用公共領域的更好的激勵系統而提升效率

　　 結論

　　 外包和監管PPPs對政府的要求很高，PPP是很好的工具，但不是萬能藥。

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　　 Week 1 Video 4:基礎設施建設中的作用

　　 主講人：Tony Gomez-Ibanez，哈佛大學城市規劃和公共政策教授。

　　 3P模式的落地離不開經濟敏銳度和政治可接受性這兩方面的環境因素。而在主講人(我)眼里，推進PPP模式的最大動力來自于私有化(組織)。

　　 簡要來講，我認為有三種基本的動力會促進PPP模式和基建的發展：

　　 利用私人資本市場滿足財政在投資與基建方面的渴求;

　　 調動資源以減輕財政當下的預算問題;

　　 激勵實現真實的效果收益，比如在同樣的資本輸入下生產出更值得信賴或更好的產出。

　　 這三種動力帶來三種不同的PPP模式：

　　 第一種關注于建造、操作、維持以及轉移一項新的設備或物品，比如新的收費公路、污水處理廠等等;

　　 第二種合作模式是固定期限租賃或是完全買斷一項現有的設施，比如現有的收費公路、港口、鐵路或航線。

　　 最后一種是真實的效果收益，這種模式是一個項目實現雙贏的局面，而不是零和的局面。

　　 特別是，實現真實的效果收益經常要站在一個(項目的)生命周期的架構中來看，這樣項目建造方或道路施工方才會時刻警惕存在的問題。一個印象深刻 的例子是哥倫比亞的雨林地區建造公路的案例，當地每次下雨都淹路。但當他們授權給一家特許運營商來負責修建和運營公路后，這個特許運營商便又了動力去建好公路，不至于每次下雨都要重修公路。

　　 學員感言：我能感受到PPP模式的一個核心理念就是：你好我也好。誰也不讓誰受委屈，誰都可以獲利，有一方不獲利或是損利都是不值得提倡的。只有這樣，才能激活私人資本的動力，讓PPP模式能夠真的落地。

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　　 Week 2 Video 1:建立適合PPP的框架

　　 主講人：Richard Florizone，Dalhousie University校長。

　　 成功的PPP 需要三個方面元素的有力支撐：Economics (經濟), politics (政策) & execution (執行)。

　　 經濟：為保證項目的可持續發展，PPP項目既要有利于公共決策者解決社會問題，又應該能夠幫助企業經營者獲取利潤。所以PPP的項目要符合商業規律，優化成本、質量與服務，并確定最佳的合作形式。

　　 政策：要獲得利益相關方的支持，評估項目的社會以及環境影響，并確保穩定的制度環境。

　　 實施：要采用成體系的方法，保證國際專家和本地專家協同合作，各取所長，營造一個透明以及競爭的投標流程，并進行及時有效的監管與評估。

　　 這三個方面對PPP的成功都至關重要，缺一不可。

　　 成功的PPP系統

　　 經濟

　　 案例：非洲的供水項目

　　 能實行財政可行的項目

　　 不能產生經濟奇跡。

　　 商業案例中的基本要素必須發揮作用

　　 訂立合適的合作框架

　　 優化成本、質量和服務

　　 認清不同的合作框架

　　 不同案例：供電系統需要國家運營

　　 政策

　　 案例：非洲健康項目

　　 確保政府權威性

　　 贏得相關方的支持

　　 評估并管理環境社會影響

　　 養成穩定的管理環境

　　 執行

　　 紀律批準制(時間)

　　 確保正確的當地與國際專家配比

　　 交通便利，有競爭力的建設過程(特別是大型外包項目)

　　 計劃運營中輔導和評估(確保交流的可能性)

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　　 Week 2 Video 2：PPP結構和機構

　　 主講人：LuisAndrade，哥倫比亞國家基礎設施局局長。

　　 主要內容：哥倫比亞如何支持基礎設施建設發展

　　 領域：哥倫比亞交通(公路、鐵路…);

　　 授權：國家財政局和發展局。

　　 財政局的主要作用：

　　 核對預算

　　 檢查風險

　　 國家發展局的主要作用：

　　 確認投資和國家總體需求一致

　　 評估項目的投入和回報分析

　　 比較PPP與政府購買

　　 問題及解決辦法：

　　 問題解決遲緩(區域性的)→修正支付激勵系統(強調時效性的重要)

　　 土地收購遲緩→制定新規定來加速收購進程

　　 環境執照申請遲緩→改進規定，確保申請過程更能預見(申請期控制在6-9個月)

　　 社會協商→改進社會協商工作質量

　　 課程收獲

　　 PPP應該允許私人發起

　　 對私人機構提供激勵

　　 確保爭議能迅速解決

　　 結論

　　 實現激勵系統一致化

　　 修訂法律框架

　　 制定適用于私人企業的激勵系統

　　 建立公平快捷的爭議處理機制

　　 學員感悟：PPP 的成功關鍵就在于對于建立合理的管理和激勵機制，讓公私兩方面都能貢獻自己的最大力量。同時，在借助外面專家力量時，主要是借助他們在咨詢方面的能力。

　　 我曾參與思科戰略咨詢團隊與國開行的智慧城市項目，聯合美國LEED綠色設計團隊和能源基金會等，以北京的青龍湖地區為示例，建立“智能+綠色”的智能社區。我們設計了智能互聯的基礎設施標準，充分支持物聯網和云計算的擴展應用，構建基于開放數據、互聯互通的技術平臺，意欲營造支持國際公司與本地企業協作創新的開放生態系統。在項目里，我們著重設計了以下的9大系統，包括能源、交通、醫療等等。9大系統是基于統合開發理念，從生態環境監測、保護開始，對水的全循環、垃圾循環利用、能源循環、以及整合的視頻監控系統進行智能化的設計，有效引導青龍湖二級開發的方向和標準，并實現全區生態資源的完整保存，為建成地塊的運營品質奠定基礎。要實現以上的目標，青龍湖的規劃、融資、開發、建設必須通過“政府企業伙伴合作機制”(PPP)的模式。具體來說，我們建立專門的區域運營公司，由公司來進行數據的管理利用，通過利用國開行等投融資平臺的作用，引進國外投資者，在具體的項目上，引入樂高等相關商家。

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　　 Week 2 Video 3: PPP流程

　　 主講人：EdwardFarquharson，歐洲PPP專業中心、歐洲投資銀行主席顧問。

　　 一個PPP cycle主要有以下四個環節：

　　 1.Project identification(項目確認): 在項目特別需要PPP的時候才去選擇PPP。

　　 2.Detailed preparation(細節準備): 從技術、環境、法律方面考慮項目的可行性，分析costs & benefits、risks，制定詳細的項目設計和合同條款，私有部門起到什么作用，服務標準，支付途徑，為采購(Procurement)做準備。

　　 3.Procurement(項目采購): 還是要問自己這筆交易是否滿足項目需求，錢是否花到了點子上。

　　 4.Project implementation(項目實行):評估通常在項目開始后12-18個月進行。

　　 要點注意:

　　 滿足項目的基本需求

　　 經濟上可行性：PPP是否比傳統的方式更好?

　　 可購性

　　 可管理性

　　 商業可行性：項目是否有號召力，是否有人愿意資助或對項目出價

　　 這五點是相互聯系的。例如，如果項目成本增加，我們就要縮小項目成本，這就可能導致不能滿足項目需求。

　　 本節大體介紹了這樣一個流程，核心思想是有了這些元素可以保證項目質量。但是具體做到哪一步、考慮地是否全面周到，才是真正決定項目成敗的關鍵。

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　　 Week 3 Video 1:PPP項目商業可行性和風險

　　 主講人：Pradeep Singh，印度商學院(ISB)莫哈里校園CEO和副院長。

　　 在了解了PPP的作用和基本框架以后，我們到了需要尋求私人企業合作的階段。

　　 首先，我們要了解私人企業為什么愿意參與PPP項目：

　　 私人企業希望有和他們付出的時間、金錢、人力成比例的、可觀的經濟回報。

　　 私人企業還可能出于一種想為社會建立基礎設施的愿望，但是前提是要有可觀的經濟回報。

　　 可以看出，經濟回報是私企決定加不加入PPP項目的關鍵因素。那么，商業可行性是如何產生和體現的呢?我們通常用一份細化的可行性報告來體現商業可行性。

　　 項目的商業可行性主要取決于有沒有強勁的現金流。強勁的收益源不僅可以滿足用于項目運營和維持的花銷，其盈余還可以用來償還債務和股權投資。

　　 風險也是商業可行性的重要因素。風險的種類有很多，比如建設成本的不可控、原材料(鐵、水泥)價格的波動、成本的增多和時限的延長、需求量到底多少、利率的突然變化、政治因素等。

　　 那么，如何向私企展示你有能力應對這些風險呢?風險的管理主要在三方面：識別出會遇到的所有風險，通過增加確定性緩和風險，合理分配風險(讓利益相關者管理他們能夠管理的風險)。

　　 因此，一份細化的可行性報告包括對商業可行性和風險的評估。值得注意的是，可行性報告并不表明政府為商業可行性做了擔保，私人企業要自己去核實信息的準確性和可靠性，作出判斷，提高商業可行性。此外，PPP的目的是激發私人企業技術和管理的創新性，不應該多做限制。因此，可行性報告不會告訴你將會發生什么，只會告訴你如何開展項目，你如何去做就是你自己的事了。

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　　 Week 3 Video 2:項目結構和PPP合約的設計

　　 主講人：Emmanuel Damian Nyirinkindi，IFC Advisory Services inPublic-Private Partnerships非洲地區高級經理;Jane Jamieson，世界銀行組高級基礎設施專家。

　　 “transaction structuring”：這是一個在PPP中雙方互動的過程，一方是代表公共部門，一方是代表私人部門，雙方共同就(實施PPP)過程中大家在風險、權利和義務方面進行界定明確。界定明確的結果就是簽訂合約。合約期限將會是10年、20年或是30年，所以需要許多事項要預先確定下來，當然，這其中也會遇到一些當下誰也預料不到的突發事件。(比如一個關于飲用水的PPP，在執行周期遇到干旱的自然災害，這就是無法預測到的，若出現這個情況，公私兩方就要澄清誰負責哪部分的責任。)

　　 PPP的服務標準如何界定?私人部門最終應該提供什么樣的服務呢?

　　 以貝寧為例。貝寧有一個很有戰略意義的資產——港口。港口面臨的一個關鍵性的問題是自身的交通系統跟不上發展節奏，使得無法跟鄰國的港口競爭。政府就希望能引入私人部門來投資集裝箱碼頭，于是先行建設了一項關鍵性的現代基礎設施后，引入了私人投資部門——MCC，促成了這個港口最終具備了與鄰國競爭的能力。但同樣是在貝寧，另一個關于飲用水的PPP卻被評估存在不足，突出的問題就是透明度不夠。該PPP的合約內容在實質上很短，而且在明確服務標準和角色責任方面非常不具體。專家和主持人對這個例子進行多輪探討之后，專家就厘定PPP合約中的權責方面給出了三個主要的標準：

　　 多方各自的角色與權責(要明晰)

　　 必須厘清成效表現與服務標準;

　　 確定項目在穩固性和財政平衡度方面是可以對私人部門而言是有利可圖的，對政府部門而言是可以負擔的。

　　 學員感悟：在簽訂PPP合約方面，一定時審慎再審慎的，事先就 “把丑話說在前頭”，大家都明白自己要做什么，要達成什么，要能從中獲益什么。當然，在項目執行中肯定會遇到不可預見的各種問題，雙方一定是在大家都能承受的，或是能雙贏的前提下，好好談，多多談，妥協妥協再妥協，商量商量再商量，有個共同的方向，來解決問題，而不是扯皮死耗。

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　　 Week 3 Video3:采購周期

　　 主講人:Karen Breytenbach and Lena Mangondo，兩位演講人在2010年開啟了南非可再生能源獨立發電公司(IPP)項目。

　　 如何成功地進行采購：

　　 選擇交易顧問

　　 做可獲利的交易

　　 調查市場意向

　　 進行法律和監管盡職調查

　　 通知重要決策者

　　 協調不同機構

　　 反復確認文件無誤

　　 確保競標過程開放、透明

　　 確保評估的透明性，評估提交的對象分別是政府和交易顧問

　　 學員感悟：其中，決策者和有關部門的作用格外重要。幸運的是，這個可再生能源項目得到了決策者的支持，使得政策的改變很靈活，讓項目順利地進行下去。

　　 另外，在她們發布文件的時候，收到了很多人提的疑問，這是因為她們在前期就應該將文件 給不同的人反復地看，這樣自己寫出來的東西別人才能看懂。

　　 評估之后，各方要簽完字以后再交給有關部門批準，這使得評估過程更加透明。

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　　 Week 3 Video 4:與利益相關者的協商

　　 主講人:S.Brian Samuel，加勒比發展銀行PPP協調員。

　　 為什么要與利益相關者交涉?

　　 PPPs政治性和爭議性很強，會對利益相關者產生這樣或那樣的影響，因此保持和利益相關者的溝通十分重要。這樣會考慮到各方利益，讓PPPs更容易被人接受。有時如果不保持溝通的話，利益相關者可能會使得整個交易無法進行。

　　 利益相關者都是誰，他們都需要什么?

　　 消費者：更好的服務，更低的定價

　　 做可獲利的交易

　　 政治家：大項目、客觀進步、功能細分

　　 投資者：確定性、透明性、公平性、不錯的回報率

　　 資助者：可獲利的交易

　　 NGO：依據他們的關注點而定(性別、環境…)

　　 工人和工人協會：提高收入、改善工作環境、更多就業機會

　　 其他提供商：不會被PPPs擠掉的機遇

　　 媒體：更有傳播力的故事

　　 和利益相關者協商的策略：

　　 雇傭利益相關者協商專家

　　 通知利益相關者

　　 收集信息

　　 提供信息：讓利益相關者知道你的計劃和對他們的影響

　　 協商：發現問題、解決問題

　　 共同做出決策

　　 共同行動(可能會與利益相關者結成伙伴關系)

　　 和利益相關者交涉的方式：

　　 書面交涉;

　　 意見調查;

　　 收集信息;

　　 焦點小組;

　　 線上論壇：注意有時社交網絡是不可控的;

　　 媒體采訪：更加不可控。注意你的言辭。

　　 你不可能取悅所有人。但是最重要的是，利益相關方想要感受到他們的意見是會被認真考慮的。

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　　 Week 4 Video 1：建立良性合伙關系

　　 主講人：Marcos Siguera Moraes，PPP項目Minas Gerias前主席，現任中美洲發展銀行顧問。

　　 案例項目：巴西的米內羅體育場。

　　 項目樣式：米內羅州政府雇傭私人公司承擔出資、設計、建設和體育場的27年運營工作。

　　 項目結果：成功完成，并且沒有超支。

　　 成功原因(重中之重)：外包管理(Contract Management)

　　 外包管理：政府提供的PPP項目的日常工作所需的資產都帶有政府的意見，包括管理：

　　 定價

　　 與私人企業的溝通

　　 其他運營活動，例如體育場表演管理

　　 外包管理如何有效：

　　 政府內部分配管理責任，包括：

　　 (1)在合同內建立外包管理單元，有以下要求：有經驗，跨領域，權威性;

　　 (2)外包管理單位和PPP中心單位的清晰的對話渠道;

　　 外包輔導：政府要有能力獲取足夠信息，確保政府能創造并促使外包規則建立，并有效管理風險。獲取信息的兩種方式包括：

　　 (1)科技產品的使用，如移動電話，網絡或其他信息技術;

　　 案例：道路使用者可以用他們的手機拍下道路維護問題，并且與政府交流，政府便可以根據這些信息做出反應

　　 (2)外部顧問：獨立顧問或獨立證明人可以幫助政府了解相關信息，并作出是否按月減少支付私人企業的決定。

　　 透明度：透明度可以讓政府和私人企業在一個更穩定的環境中工作。

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　　 Week 4 Video 2：動態合約管理

　　 主講人：Fernando Crespo，葡萄牙PPP單位領導人。

　　 動態合約管理中的兩種不同的狀況：一是可以避免或不必要的再協商的情況，二是不可避免或是必須要再協商的情況。

　　 第一種情況多是由于(PPP中)公方單方面做出的決定所造成的，比如更改項目設計或是技術上的說明。針對第一種情況，應對的方法是：

　　 第一，制定合約時要最小化公方可以單方面做決定的空間;

　　 第二、要強力、堅定的執行合約計劃。

　　 若出現第二種情況，對于公共部門而言，若要解決問題，協商不僅是必須的，而且還可以是積極有效的。針對第二種情況，我們應對的方法是：

　　 第一，我們的PPP合約要有縝密細致的架構能夠回應那些不可預計的狀況及變化。這要求公方團隊必須要有穩定的職業隊伍，這些隊伍要有足夠的核心技能能搭建和運營PPP項目，基礎的金融和法律技能，在特定的非核心任務上有外部的咨詢專家支持。

　　 第二，沒有完美的合約，但我們可以做得盡善盡美;

　　 第三，公方負責協商的團隊必須要由深 諳合約內容的己方人員組成;

　　 第四，協商必須有專業的技術團隊操刀，不能有任何的政治干預在其中。

　　 如何處理不期而遇的情況，以及如何協商的方法：

　　 要有專業的公方團隊來發展運營PPP項目;

　　 要制定靈活又細致的合約;

　　 認準計劃執行;

　　 為了避免不必要的協商，要最小化公方可以單方做決定的機會;

　　 如果協商是不可避免的，那么把它交給技術團隊;

　　 決不能有政治干預的存在。

　　 學員感悟：要堅定執行最初的計劃是難點，這考察雙方的預見性的智慧，容易說但很有難度實現;尊重專業力量的價值，如果可以就應該由最懂行的專業人士全權處理來應對協商的事宜;減少政治干預的可能性，這個在中國幾乎不可能，但這是走上正途的必經之路。協商不是以專業智識和技能獲得解決，而是以政治干預為重 要力量，那么這種協商終究治標不治本。

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　　 Week 4 Video 3:加納應對私人企業的方式

　　 主講人：MagdaleneApenteng，加納政府財政部的公共投資部(PID)總監。

　　 PID很年輕，在2010年剛剛成立。主要有兩項任務：

　　 為各種政府與公共部門機構開展PPP項目提供項目發展支持以及交易咨詢服務;

　　 在加納有個PPP投資決策委員會，PID這個部門承擔了委員會秘書處的職責，也就是說所有的PPP項目其實都是需要他們這個部門進行審批的。

　　 加納政府對PPP有相關的國家政策。政策里涉及了對Unsolicited proposals的管理。Unsolicited proposals主要集中在能源、交通運輸和公共設施建設方面。但是在能源行業的話生產商的議價能力比較高因此實際上是他們在主導PPP項目。這個模式帶來的問題是項目進展不夠透明，各合作方其實無法通過僅僅2-3頁的文檔來判斷項目背后的真正意圖。但是仍然不可否認這一類項目無論是在技術還是經濟層面都具有創新意義。

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　　 Week 4 Video 4:PPPs的今天和明天

　　 主講人：Tony Gomez-Ibanez，哈佛大學城市規劃和公共政策教授。

　　 PPP項目成功的三個基本因素是：經濟、政治和制度。

　　 經濟方面：嚴格的cost-benefit analysis非常重要，確保“效率(efficiency)”是PPP項目的關鍵環節;

　　 政治方面：要有前瞻性，僅憑政治決心是空洞的，一定要有實際的規劃;

　　 制度方面：制度方面：要考慮到特許權合同(concession contract)。

　　 concession contract：合同談判過程應該盡量公開透明，有周期性的評估。一旦合同不能繼續執行下去，需要及時考慮如何做出調整或者怎樣能夠堅持執行下去。這個時候最大的問題在于，政府的重新競標過程;關于合同周期，超過20年的長期合同一般都有很大的問題，10年左右是一個比較合適的期限。

　　 許多國家嘗試做PPP，也經歷了很多失敗，但是仍在繼續探索用這種方式做基礎設施建設項目，原因在于：政府意識到基礎設施建設對于地方發展非常重要，基礎設施建設又經常超出政府預算，需要民營部門的支持。

　　 對于PPP的發展，未來幾年亟需解決的事情是：在合同期將要終止的時候，如何積極主動地作出合理的調整?這是需要優先探討的問題。

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