PPP運作模式選擇的影響因素分析

發布日期：2015-08-03來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 一、引言

　　 國辦發43號文對地方政府融資舉債設立了明確的約束限制機制，限制了地方平臺融資之后，隨之而來的問題是公益性項目如何建設運作。PPP模式順勢成為當下最熱門和值得探討的項目運作方式。然而，PPP模式在實際應用中產生了許多具體模型，并且有些模型又衍生出許多變種。因此，公共部門將PPP模式用于基礎設施建設時，對于某個特定的基礎設施項目到底采用哪種具體運行模式，也是PPP模式在我國應用取得成功的一個非常重要的問題，本文結合現有文獻主要討論 PPP運作模式選擇的問題。

　　 二、PPP運作模式的分類

　　 PPP有廣義和狹義之分，這里所說的PPP是指狹義的PPP，是一系列項目運作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO等多種具體運作模式，更加強調公共部門和私人部門合作過程中的風險分擔機制和項目實施的資金價值 (VFM)。目前我國基礎設施運作的PPP模式有外包類、特許經營權和私有化等三大類近20種具體運作模式。但是目前財政部和國家發改委推廣的PPP以特許經營類為主。財政部《操作指南》(113號文)中指出“項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。”國家發改委《指導意見》(2724號文)中指出“經營性項目可以通過政府授予經營權，采用BOT、 BOOT等模式推進;準經營性項目可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進;非經營性項目可通過政府購買服務，采用BOO、委托運營等市場化模式推進。”

　　 盡管PPP項目運作模式很多，但這些模式并非都具有本質上的區別，結合目前推廣的PPP運作模式，在選擇PPP運作模式之前，我們可以考慮重新將PPP模式進行分類。所有權的歸屬是政府和社會資本方談判的一個重要內容，影響著雙方的權利和責任。因此，本文根據不同階段所有權的歸屬不同，將PPP項目劃分三類基本模式：第一類的主要特征是政府在全生命周期內都擁有項目的所有權，典型代表為BOT(相當于國外的BTO模式)模式;第二類的主要特征為項目公司在特許經營期內擁有項目的所有權，但所有權最終移交歸屬于政府，典型代表為BOOT模式;第三類的主要特征為全生命周期內項目的所有權均屬于項目公司，典型代表為BOO模式。對于其他的PPP模式都可劃歸到以上三類基本模式中，比如TOT模式可以劃歸到第二類基本模式中，DBFO模式可以劃歸到第一類基本模式中，只不過這種模式比較特殊，適用于公路和市政道路領域，其特點是購買服務和績效評估。對于像重構/改造-運營-移交(ROT)模式，其實是BOT的變形，該模式主要運用于“醫院重組、管辦分離”和基建改造項目，這里就不進行分類。

　　 三、PPP運作模式的選擇

　　 (一)PPP運作模式選擇的前提依據

　　 在實踐中，所有權歸屬不同對公私雙方的影響主要體現在如下方面：首先，對項目公司來說，擁有所有權就可以在契約規定的范圍內自主地進行資產抵押、處置等活動，以籌集項目所需資金，避免政府的阻撓或干擾，但這也會增加項目公司的風險，例如用項目資產進行抵押貸款時，如果發生經營虧損或資金周轉困難的情況，就面臨因無法償債而被銀行或金融機構出售項目資產的風險，項目難以按時移交給政府;其次，對于政府來說，如果擁有項目所有權，就在一定程度上限制了項目公司處置資產的自由，保障了項目資產的安全，但同樣這也會在一定程度上限制了項目公司的投資熱情，對投資者的資金實力等方面提出了更高的要求。同時，所有權屬于項目公司，會刺激增加投資，采用更加先進的技術和管理方法，提高公共服務的質量和規模，增加社會福利水平，這與政府的目標是一致的;但項目公司有時也會為獲得私利而追加投資(自利性投資)，或通過提高服務價格、降低服務質量等方式，增加收入或降低成本，實現利潤的提高，即逆向選擇行為。而且，過度地將所有權給予項目公司，也會增加政府監督的成本。正因如此，科學地進行所有權配置對PPP項目來說至關重要，而這一決策過程的實質就是PPP運作模式的選擇過程。

　　 (二)PPP運作模式選擇的影響因素

　　 影響PPP具體運作模式選擇的因素很多，比如回報機制、收益方式、風險結構、融資需求、政策法規等，但由于PPP運作模式的區別主要是所有權劃歸的不同，所以只要找出影響PPP項目所有權配置的影響因素，就可以分析選擇出不同PPP項目的具有運作模式。本文總結出PPP運作模式選擇的四類影響因素，分別是項目領域、收益方式、特許經營期和物有所值(VFM)。

　　 (三)各影響因素下PPP運作模式的選擇

　　 1、PPP運作模式選擇與項目領域

　　 對于不同項目領域的PPP模式選擇可以從項目的獨立性、競爭性和投資規模三個因素進行分析。

　　 (1)獨立性

　　 獨立性較弱的項目適宜采用BOT模式，獨立性較強的項目可采用BOOT模式或BOO模式。例如學校、醫院、政府事務場館等項目必須保證其穩定的運營，如果運營不暢將會對教育醫療等事業造成較大影響。所以，政府必須在經營期內擁有所有權，才能保證其穩定地為社會提供工作服務，避免項目抵押等活動帶來的風險。于此相對，停車場、文化場館、福利機構等領域的PPP項目，其經營通常不會影響到其他機構的經營活動，及獨立性較強，政府放棄所有權不會對經濟、社會帶來較大風險，因此，政府可以考慮采用 BOOT模式或BOO模式，刺激社會投資者的投資熱情，采用更加先進的技術和管理方法，提高公共服務的質量和規模，增加社會福利水平。

　　 (2)競爭性

　　 競爭性較弱的項目適宜采用BOT模式，競爭性較強的項目可采用BOOT模式或BOO模式。有些PPP項目隸屬關系明確，且服務對象單一，收益情況穩定，對項目公司的經營能力要求較低，這類項目通常沒有與其相競爭的其他項目，政府對這樣的PPP項目依賴性更強，通常會擁有項目的所有權，例如保障性住房等;有些PPP項目的競爭很激烈，同類型的項目很多，其服務對象和收益情況均不穩定，如停車場等。這類項目要求項目公司具有較強的經營能力，才能保證項目的盈利，這一領域中某一項目經營情況發生變化，對整個領域的服務供應影響較小，政府對其依賴性也較小，因此政府可以放棄這類項目的所有權。

　　 (3)投資規模

　　 對于投資規模較大的PPP項目，政府應該擁有其所有權，而對于投資規模較小的PPP項目，政府可以在一定范圍內放棄所有權。也就是說，BOT模式更適合大型PPP項目，而BOOT模式則側重于中型PPP項目，BOO模式側重于小型PPP項目。對于規模較大的PPP項目來說，通常其影響也較大，要求投資者具有更高的融資能力，對于這類項目如果將所有權給予項目公司，對政府來說風險就較大，因此，政府會更適合選擇擁有其所有權，即采用BOT模式運作;反之，投資規模小的項目通常其影響也會較小，對項目公司的融資能力要求較低，政府放棄所有權的風險也就會較小，因此，選擇BOOT模式、BOO模式比較合適。

　　 2、PPP運作模式選擇與收益方式

　　 在PPP項目中，項目公司的收入來源主要有三種方式，第一種是使用者付費方式，通常用于可經營性系數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的基礎設施項目，如市政供水、城市管道燃氣、收費公路等;第二種是政府付費方式，通常用于不直接向終端用戶提供服務的終端型基礎設施項目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等，或不具備收益性的基礎設施項目，如市政道路、河道整治等;第三種是可行性缺口補貼(VGF)方式，通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向終端用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房、價格調整滯后或需求不足的網絡型市政公用項目、交通流量不足的收費公路等。

　　 PPP項目的三種收益方式反映的項目公司的經營自主性是不同的，由低到高依次是政府付費方式、VGF方式和使用者付費方式。對于政府付費項目，項目公司只需按照合同的規定建設、運營項目，確保服務質量和服務水平，無須擔心項目的收益問題;而對于使用者付費項目來說，項目公司既要負責項目建設、運營，又要負責宣傳、營銷等工作，其收益存在著很大的不確定性;VGF項目的一部分收入來源于政府，這部分收入是穩定的，另外一部分收入來源于向消費者的收費，這部分收入是不確定的。因此，從項目公司承擔的收益風險來看，政府付費項目風險最低，VGF項目居中，使用者付費項目風險最大。高風險通常伴隨著高收益，不同的風險偏好者喜歡的收益方式是不同的。在不同類型的PPP項目中，公私雙方的權利和責任各不相同，但從本質上說，所有權歸屬是影響PPP項目私有化程度的主要因素，而收益方式只是表明項目公司在收益方面的自主性，選擇不同的收益方式可以對公私雙方權利和責任進行微調，也就是說，收益方式雖然可以影響項目的私有化程度，但非常有限。

　　 如果項目公司擁有項目最終所有權，就必須在特許經營期內就能夠了解收益情況，做好適應市場競爭的準備，因此，政府會增加其收益的自主性，在特許經營期內給予其一定的收益權;而政府擁有最終所有權的情況下則不存在這種憂慮，因此，可以在一定程度上降低項目公司的收益自主性，以降低項目風險。

　　 3、PPP運作模式選擇與特許經營期

　　 特許經營期也是PPP項目中公私雙方談判的焦點之一，是構成契約的重要組成部分。如前所述，不論PPP項目應用何種模式，都存在著特許經營期，特許經營期的長短，直接影響著公私雙方的成本和收益。對項目公司來說，特許經營期越長，意味著項目公司可以在更長的一段時間內獲取收益，而對于政府來說，特許經營期越長，購買服務和監管的成本越大。因此，項目公司總是希望特許經營期長一點，而政府總是希望縮短特許經營期，雙方在這一點上存在著矛盾。三種基本模式的特許經營期從小到大依次是BOT、BOOT、BOO，這說明當政府擁有所有權時，更愿意縮短特許經營期，以盡早收回項目經營權，當然這需要提高購買價格或財政補償，以保障項目公司的收益;當政府放棄項目所有權時，更傾向于延長特許經營期，增加監管的時間。

　　 4、PPP運作模式選擇與物有所值(VFM)

　　 物有所值(VFM)是確認和評估方案時使用的一種方法，用于比較一個項目采用PPP和傳統采購模式的優劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，按照財政部PPP操作指南(財金[2014]113號)的規定，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等;定量評價主要通過對PPP項目全生命周期內財政支出(LCC)凈現值(用LCCPPP表示)與傳統采購方式下的財政支出凈現值(公共部門比較值，PSC)(用LCCPSC)進行比較，計算項目的物有所值量值，即VFM=LCCPSC-LCCPPP，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

　　 VFM評估結果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據，本文根據國際經驗和案例總結出以下結論，三種基本模式的VFM指標值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判斷，政府擁有所有權的PPP項目，VFM指標值相對較低，政府放棄所有權的PPP項目，VFM指標值相對較高。這說明，所有權是有價值的，當政府擁有所有權時，就必須給予項目公司更高的回報或放棄一部分利益，因此VFM指標值較小。而當政府放棄項目所有權時，就可以要求更高的回報或降低對項目公司的財政補償，因此VFM指標值相對較高。

　　 五、小結

　　 本文站在對項目所有權歸屬的獨特研究視角，對PPP項目擬采用的運作模式進行分類，在此基礎上提出PPP運作模式選擇的影響因素，包括項目領域、收益方式、特許經營期和VFM指標等因素，分析了各影響因素下PPP運作模式的選擇?？偨Y出以下論斷，當PPP項目具有獨立性較小、競爭性較弱和投資規模較大的特征時，政府應限制項目公司收益的自主性，并盡量縮小特許經營期，VFM指標也通常較小，此種情況下政府應持有項目所有權，選擇BOT基本模式。當PPP項目體現出獨立性較大、競爭性較強、投資規模較小的特征時，政府應考慮將所有權逐漸轉移給項目公司，收益的民間自主性也會增大，特許經營期變長，VFM指標也不斷提高，此種情況下適宜選擇BOOT或BOO基本模式。

　　 作者：現代集團投資銀行部　朱多策

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