《PPP模式在環保運用中的三個層次》

發布日期：2015-07-23來源：上海證券報編輯：藍虹

[摘要]

　　 目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，受經濟增長放緩、地價下行的影響，我國國家財政增速放緩。在環境領域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴重需求和目前國家由于宏觀調控政策的轉型而出現的暫時性財政困難之間將會產生資金需求與供給之間的嚴重矛盾，特別是在地方政府這一層級。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，這種中低利潤的環保項目面臨著極大的挑戰，融資難度進一步加大，但這些環保項目往往又是環境保護極為需要的。PPP區域環保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環保項目的融資困境，而且這種創新的PPP環保基金可以實現政府資本、社會資本和環保企業三方的利益共贏。

　　 PPP(Public- Private Partnership)即政府和社會資本合作模式，PPP模式在環境保護中的運用分為三個層次：第一，環保項目層次，如大型污水處理廠、垃圾焚燒發電廠的PPP模式;第二，環保產業層次，即在某一環保產業建立PPP環保產業基金，如PPP土壤修復基金;第三，區域或者流域環境保護層次，如PPP模式生態城建設基金、PPP模式流域水環境保護基金等。

　　 一、單一環保項目的模式

　　 單一環保項目的PPP模式的產生，是伴隨著基礎設施民營化的建設而發展的。環境保護領域的很多項目，都屬于基礎設施建設，最早是城市污水處理廠。因為這些環保基礎設施都屬于大型投資類項目，一個污水處理廠的投資經常高達十幾億元，所以，需要采用項目融資方式，組建項目公司，專項管理項目投資資金并組織建設和運營，而投資回報也是基于項目本身產生的收益，與母公司沒有關系，比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。2002年，原建設部頒布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，開始在市政公用領域推行特許經營。此后，原建設部先后頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》、《關于加強市政公用事業監管的意見》和《特許經營協議示范文本》，為PPP模式在這一領域的應用鋪平了道路。

　　 目前，污水處理廠、垃圾焚燒發電廠采用的基本是PPP模式項目融資。中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮環境基礎設施建設，城市生活污水處理廠數量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業化的環境服務公司，促進了環境技術創新，提升了環境基礎設施的建設和管理水平。

　　 但也存在一些急需解決的問題，其中最重要的就是環境服務價格缺乏調整機制。比如，有些地方污水處理服務價格，并未因國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營企業自行承擔由此而增高的運營成本，致使其財務不可持續。

　　 二、PPP模式環保產業基金

　　 PPP模式環保產業基金，是指財政資金參與市場的環境保護產業基金，扶持和引導其投向環境保護的企業和產業。根據國家發改委發布的《產業投資基金管理暫行辦法》，產業投資基金是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，通過向投資者發行基金份額設立基金公司，由基金經理自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。該《辦法》同時規定，產業基金只能投資于未上市企業，其中投資于基金名稱所體現的投資領域的比例不低于基金資產總值的60%，投資過程中的閑散資金只能存于銀行或用于購買國債、金融債券等有價證券。環保產業投資基金屬于產業投資基金的范疇。國外并沒有專門關于環保產業投資基金的概念,比較通用的說法是“Green Venture Capital”或“Environmental-related VC”,即綠色風險投資。

　　 結合產業投資基金的概念界定可知,PPP環保產業基金是向環保企業或項目提供投融資的一種新興工具。通過發行基金份額或收益憑證,將投資者資金集中起來,為環保產品、技術研發及環保企業發展提供資金和管理支持,并在適當時機抽回資本,以獲得資本增值。

　　 在該基金的構成中，財政資金的所占比例不高，所以，政府并不作為主要合伙人GP(general partner)進入基金的管理機構，而只是作為有限合伙人LP(limited partner)。其原因在于，這種基金只能投資于未上市的企業，而且還是概念期的企業，這就極大地增加了投資風險。財政資金在其中主要發揮引導作用，扶持更多的風投資金投向環境保護相關產業。目前，中國已經試點的PPP模式環保產業基金是土壤修復產業基金。

　　 三、PPP模式區域或流域環保基金

　　 PPP模式區域環保基金是PPP的創新模式，與一般PPP項目不同，PPP模式區域環保基金對應的不是單一項目，而是一個項目包，項目包內分為高、中、低利潤項目群，包含的項目來自多個產業，這些產業鏈可以互相銜接互相呼應，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環保項目可以通過產業鏈互相呼應的設計來降低風險，提高項目包整體收益。另外，PPP模式區域環保基金具有貫穿PPP模式的以項目為基礎、以合同為核心、以特許經營權的讓渡為手段，集項目融資、建設與運營為一體的特征。該基金的項目包是已經在合同中規定了的，通過特許經營權讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環境目標，以及為達到該環境目標所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。這種基金實際上是把整個區域或者流域的環境保護作為一個大項目，里面分布的各種產業鏈作為子項目，各個產業鏈互相呼應，使原來并不盈利的環保項目，通過財政的加入，復合產業鏈的設計，使整個項目包的總收益達到可以吸引社會資本的水平。PPP模式的區域或流域環境保護基金，在國外已經運用，但在中國還在試點階段，主要運用于生態城建設或者流域保護。

　　 PPP模式區域或者流域環保基金促使地方政府在流域水環境保護等領域中改變思路，積極引入市場化機制，增強自身造血功能。它具有以下特點：第一，PPP 模式區域環保基金通過扶持有利于區域或者流域環境保護的產業群來達到流域污染源頭控制的目的，可以在PPP合同期完成后實現區域或者流域環境保護的自我實現和完全的市場化運作。這種PPP模式區域環保基金的設計實際就是該流域水環境保護產業規劃過程，財政資金通過參與基金對這些有利于水環境保護的產業進行扶持，當這些產業經過20-30年的財政合作和扶持后，可以脫離財政資金的扶持能夠真正在市場中獨立運作時，流域水環境保護的自我造血機制就完成了。第二，PPP模式區域環境保護基金具有風險控制和資源整合的優勢。這種模式最大限度地發揮了PPP項目運作復雜系統工程的特點，通過在基金平臺上構建技術創新網絡、商業模式創新網絡、各種融資工具和手段的配合網絡，來降低風險控制成本和提高整個項目包的收益率。第三，PPP區域環境保護基金可以解決中低利潤環保項目的融資困境。目前，我國財政狀況面臨著階段性的困難，受經濟增長放緩、地價下行的影響，我國國家財政增速放緩。在環境領域，中低利潤項目對財政資金支持的嚴重需求和目前國家由于宏觀調控政策的轉型而出現的暫時性財政困難之間將會產生資金需求與供給之間的嚴重矛盾，特別是在地方政府這一層級。在地方財政壓力較大的情況下，在公益的歸公益、市場的歸市場的清理歸類中，這種中低利潤的環保項目面臨著極大的挑戰，融資難度進一步加大，但這些環保項目往往又是環境保護極為需要的。PPP區域環保基金最大的特色就是可以解決中低利潤環保項目的融資困境，而且這種創新的PPP環保基金可以實現政府資本、社會資本和環保企業三方的利益共贏。

　　 目前，環保領域隨著第三方治理和環境合同績效管理的推行，這種區域PPP項目在環境領域所占的比重越來越多。財政部與環保部在2015年4月9日聯合印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》。《意見》基于環境保護新形勢新任務，結合水污染防治行動計劃現實需求，在PPP適用范圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、工業園區污染集中治理等。這些內容很多都是需要一個區域集中打包通過環境合同績效管理來運作的區域PPP項目。

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