關于加快發展PPP融資模式的建議

發布日期：2015-07-21來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 肖忠意

　　 一、地區經濟發展過程中融資需求迫切

　　 我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期，進入了新常態發展階段，同時也迎來了新一輪發展的機遇和契機。為實現“保增長，惠民生”的目標，落實全面小康社會建設進程的首要任務就是解決當前社會發展過程中基礎建設資金不足的問題。雖然地方政府性債務是一條解決地方基礎建設資金不足的行之有效的辦法，但在當前地方債務規模日增，償還壓力大的經濟背景下，僅僅依靠地方政府性債務發展基礎建設所面臨的困難重重。近年，中央也多次出臺政策，要求壓縮地方政府性債務規模，控制地方債規模，這無疑使本就艱難的地方基礎性建設工作推進難上加難。因此，在PPP投融資模式改革大浪潮推動下，各個地區應更進一步制定出臺實施意見啟動改革，策劃推出一批PPP合作項目，控制項目風險、調整結構、降低成本，逐步降低政府與社會融資占比，擴大產業引導投資規模，力爭社會資金配投大幅增加。

　　 二、地區經濟發展過程中面臨諸多問題

　　 一是短期資金需求量大，債務總量增大趨勢明顯。全國各個地區，尤其是主要城市的經濟開發體量大，舊城改造任務重，重點項目多，因此資金需求量大，即使政府性債務逐年上升，也無法完全滿足經濟社會發展的需求。缺乏足夠的資金保障，較多問題隨之產生：土地開發進程緩慢、水電氣等基礎設置配置標準不高或不及時、區域大型公共設施不能實施或者建設進度緩慢，諸多項目建設一直面臨施工進度遲緩的問題，資金缺乏是重要原因之一。資金不足會限制區域價值提升，制約區域的總體發展。

　　 二是缺乏償債機制，過度依賴土地升值。目前，政府常用的辦法是以未來的政府收入、投建項目的利潤及土地作為抵押擔保來舉債，而這種擔保是建立在未來經濟仍可保持高增長、土地價值不貶值的前提和基礎上的。然而，在土地抵押過程中，土地的價值都是評估值，有虛高的成分;且土地價格上漲僅是一種預期，難以必然實現，而地方政府一旦違約，銀行只能拍賣所抵押的土地，如果房地產和土地市場不景氣，這些土地便無法被售出。所以，如果經濟持續下行，政府收入減少，項目收益微薄，土地價值降低，這些債務的還本付息就會發生困難，就有可能爆發償債危機。

　　 三是融資渠道單一，政府角色模糊。為了解決基礎建設資金缺口等問題，地方政府往往利用其信譽直接向銀行做出承諾，變相融資;或者通過政府下屬或與地方政府關系密切的企業來發行債券，籌集資金，并將其列為企業債券，并由國有企業進行建設、經營和管理，這種國家包攬的投融資模式使得國家成為基礎設施項目惟一的投資主體、決策主體和經營主體,不僅容易出現決策的隨意性,難以保證基礎設施建設的效率和質量,而且還造成普遍存在的“資金饑渴癥”。總的來看，在存量政府性債務中，銀行貸款或變相銀行貸款等間接融資方式多，發債等直接融資方式少，尤其是股權融資幾乎為零;資產抵押方式多，其他增信方式少。這種錯綜復雜的債務關系更加大了債務管理的難度，不僅對外信息披露不夠透明，即便自身對債務的情況也未必十分清楚。

　　 四是地方融資平臺融資規模有限，融資難度大。當前流行的各種融資模式,多是由私營部門獨立完成某一階段的工作,各參與方缺乏相互合作,利益沖突大,風險分配不合理。政府雖然積極引資,但由于私營部門不愿承擔風險,不敢貿然投資于地方基礎設施項目，這進一步加大了地區基礎建設融資的難度。

　　 三、有效發展PPP融資模式的政策建議

　　 第一，地方政府需要改革其職能、轉換其角色定位。在PPP融資模式下,政府已由過去那種在公共基礎設施建設中的主導作用變為既是民營機構的監督者、指導者,又是其合作伙伴,因此,政府必須隨著基礎設施領域產權制度、投融資體制改革的推進而相應改革其職能,進行管理體制的創新,以便更好地發揮其監督、指導以及合作者的角色。

　　 第二，科學梳理政企關系。在逐步落實PPP模式在我國應用的過程中，政府不應簡單地簡化審批手續、縮減市場準入監察流程，而應創建清晰的政府監管標準和科學的補貼政策，提升基礎設施自身盈利能力。政府給企業授予特許權的同時，應明確雙方各自的權利與義務，包括擬定政策、建設標準、運營標準等，實現透明的政企關系。

　　 第三，要從政策層面上鼓勵PPP模式在地區基礎設施的實施。地區基礎設施建設項目融資困難,一個最重要的原因就是這些項目自身經濟效益不足,除政府外一般不會有人對這類項目有投資興趣,故通過政府的鼓勵扶持措施直接提高項目的投資收益,降低項目風險是PPP模式融資成功的關鍵。政府扶持的實質就是將項目的部分成本從該項目轉移到全體納稅人身上,從理論上說只要政府扶持的代價不高于消費者盈余的現值加上項目外部效應凈值,就符合基礎設施“準公共產品”特性的要求。充分考慮地區的特殊性,從政策層面上給予鼓勵,支持PPP模式在城市基礎設施建設項目的應用。

　　 第四，進行PPP項目政府監管機構專職化建設。地方政府各個部門之間都有各自獨立的監管文件和標準，合作程序容易雜亂，導致操作性差，因此，有必要設計PPP監管機構，以設立分級管理機構的方式進行監管，出臺PPP建設運營標準、擬訂民營機構注資計劃的標準合約、公共部門采購前進行項目評估等。在項目前期，對私營部門進行初步預算審核，對其籌資、建設、經營能力進行評估;項目過程評估作為整個PPP評估體系最重要的環節，是對項目建設的質量與數量的系統全面性評估，根據評估狀況擬定下一時期對私人部門的補貼額度，并且定期進行項目運營風險評估及績效評價。

　　 (作者為民建重慶市委會員、西南政法大學經濟學院副教授)

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