PPP模式推廣和應(yīng)用中有哪些關(guān)鍵點

發(fā)布日期：2015-06-19來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：中國投資咨詢(ID：cicoc_sz)

　　周偉 中國投資咨詢公司政府與公共咨詢事業(yè)部(上海)總監(jiān)

　　導(dǎo)讀

　　“現(xiàn)在，PPP非?；穑荘PP項目落地率非常低。據(jù)相關(guān)報道，國家試點PPP項目簽約率僅有10%左右，這其中有很多問題”。根據(jù)財政部PPP操作指南《政府與社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)，PPP模式的操作程序主要分為5個階段：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。下面我們根據(jù)PPP項目操作流程，一步步分析每個階段可能存在的問題或者需要注意的關(guān)鍵點。“

　　項目識別階段

　　項目識別階段的主要功能在于挑選適合采用PPP模式的項目，包括4個步驟，分別是項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證。

　　第一個問題是缺乏明確的責(zé)任主體和標(biāo)準(zhǔn)、工作指引。這個問題的出現(xiàn)原因有三：首先，項目篩選缺乏明確的責(zé)任主體。目前國內(nèi)PPP牽頭機構(gòu)分別是財政部和發(fā)改委，它們出臺的政策在一些方面有沖突。其次，缺乏明確的項目篩選標(biāo)準(zhǔn)。比如什么項目能做PPP，什么項目不能做PPP?最后，地方缺乏經(jīng)驗，也缺乏相關(guān)的操作細則，比如物有所值評價。

　　第二個問題是如何界定社會資本。在發(fā)改委的2724號文件(《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》)中提到“社會資本是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)和其他各類企業(yè)”，但財政部的《操作指南》里講到“指以建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所包括的融資平臺及其他的控股國有企業(yè)”。這樣就可能導(dǎo)致一個問題，比如，上海的國有企業(yè)就不能參與上海的PPP項目，北京的就不能參與北京的項目。在最新的國辦發(fā)42號文(《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》)中指出，“如果是已經(jīng)進行市場化改制建立現(xiàn)代企業(yè)制度的地方政府融資平臺可以作為社會資本參與當(dāng)?shù)氐腜PP項目”。但是，對于其他控股國有企業(yè)，還沒有闡述清楚。

　　第三個問題是公共產(chǎn)品的范圍是什么。PPP模式并非萬能，它主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等項目產(chǎn)出為公共產(chǎn)品的領(lǐng)域。部分地方政府為快速推動項目、增加政績，將PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)等純競爭性領(lǐng)域的項目，與PPP模式的本意不相符。

　　項目準(zhǔn)備階段

　　項目準(zhǔn)備階段為項目實施做好方案和機構(gòu)、人員的準(zhǔn)備。這一階段的主要工作包括組建管理架構(gòu)、編制和批準(zhǔn)實施方案。

　　第一個問題是如何分配PPP項目的風(fēng)險。風(fēng)險分配基本框架是按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)、運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān);不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

　　第二個問題是如何選擇項目的運作方式。把政府和社會資本在一個項目中，包括設(shè)計、建造、融資、運營維護等各個方面的職能進行劃分，然后分別從各個職能來看，是政府來做更合適、更有效率，還是社會資本做更合適、更有效率?通過不同的組合，就會產(chǎn)生不同的PPP模式。現(xiàn)在財政部的操作指南中列示了委托運營 (OM&)、管理合同(MC)、建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交 (ROT)等6種，但是這6種必然不是全部，根據(jù)不同組合應(yīng)該會產(chǎn)生幾十種運作模式。

　　第三個問題是最佳的采購方式。按照財政部要求，PPP項目采購要按照政府采購法來做。政府采購法規(guī)定可以采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、政府采購以及監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。對于PPP項目來說，公開招標(biāo)并不是最佳的方式，但卻是最常使用的方式，因為對政府方來說這是政治風(fēng)險最少的一個選擇，這會導(dǎo)致一些問題和障礙，比如項目流標(biāo)、招標(biāo)失敗等情況。目前來看，大量的PPP項目邊界比較模糊，比較適合競爭性談判和競爭性磋商的方式。

　　第四個問題是哪些方面決定交易結(jié)構(gòu)?主要決定因素包括：

　　項目參與者，明確參與項目的各個主體，包括授權(quán)政府級別、項目實施機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)、出資機構(gòu)等;

　　項目投融資結(jié)構(gòu)，項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等;

　　回報機制，使用者付費、可行性缺口補助、政府付費;

　　相關(guān)配套安排，項目以外的相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。第五個問題是回報機制設(shè)計應(yīng)關(guān)注什么?從PPP項目來說，回報機制主要有三種：

　　第一種是使用者付費，像高速公路、自來水公司、停車場項目比較適合做BOT的項目;

　　第二種是可行性缺口補助，使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助;

　　第三種由政府直接付費，分為以下三種：可用性付費，比如社會資本為政府提供了一條滿足通行的道路;

　　使用量付費，比如免費的公園，政府可以根據(jù)免費入園量來進行付費;

　　按照績效付費，比如為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)，按照服務(wù)的績效來設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來進行付費。在設(shè)計回報機制時還需要考慮設(shè)立一個價格調(diào)整的機制。

　　項目采購階段

　　第一個問題是市場測試。市場測試是在啟動PPP正式采購程序前，政府方用以檢驗自己有關(guān)項目的方案設(shè)想是否符合市場參與主體如潛在競標(biāo)人、融資機構(gòu)的意愿，引發(fā)其興趣，并借此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進行可能的調(diào)整完善的一種工具。市場測試只是一個尋找最佳方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程，也不是進行實質(zhì)性談判的過程。目前，投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項目的運作非常關(guān)鍵，很多項目的失敗都是歸結(jié)于此。

　　第二個問題是，如何確定合適的資格預(yù)審條件?資格預(yù)審主要是為了實現(xiàn)市場測試的職能，驗證項目是否具有足夠吸引力，能夠?qū)崿F(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)、項目經(jīng)驗、財務(wù)等方面的客觀條件。資格預(yù)審設(shè)計的條件需滿足項目基本需求、實施機構(gòu)的特殊要求，同時也要考慮項目主要潛在社會資本的實際條件。在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項目所處行業(yè)內(nèi)主導(dǎo)社會資本的條件，并了解項目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗要求。

　　第三個問題是要設(shè)置一個合理的采購邊界條件。項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)機制等。政府方應(yīng)在設(shè)置邊界條件時充分考慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。

　　項目執(zhí)行階段

　　項目執(zhí)行是PPP項目運作成功的關(guān)鍵，因為采購和編制實施方案也就幾個月的時間，而項目執(zhí)行需要20～30年的時間，這才是PPP項目產(chǎn)生物有所值、產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項目執(zhí)行主要關(guān)注項目公司的設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付，同時還有一個定期評估的機制。按照操作指南，3～5年進行一次中期評估。

　　第一個問題是良好的履約管理能力。良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府方對于項目公司的履約監(jiān)管能力和意識，因為是公共產(chǎn)品，要對提供產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價格進行日常監(jiān)管;另一方面是指政府方自身的合同履約能力和意識，最核心的是他的付費能力。

　　第二個問題是如何設(shè)計績效考核與付費機制?在PPP項目中政府方需要對項目公司設(shè)立績效考核機制，并將績效考核與政府付費金額相聯(lián)接。

　　項目移交階段

　　在項目的移交階段，主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價。在移交階段應(yīng)確保項目設(shè)施的完好移交。在這階段應(yīng)主要關(guān)注移交方式和性能測試。項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。如何保證社會資本移交的設(shè)施是完好的，移交的設(shè)施應(yīng)該達到什么標(biāo)準(zhǔn)，這都需要在合同中進行準(zhǔn)確的、詳細的、明確的描述，但是目前來說，很多項目都約定得比較粗泛。

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