穩步有序推進PPP發展——以徐州市為例

發布日期：2015-05-25來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　自2013年以來，國家密集性的出臺了一系列PPP相關的政策文件，著力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。隨后，湖南、江蘇、陜西、浙江、福建、安徽等地方政府也相繼出臺了針對PPP實施的指導意見，為政府與社會資本的高效合作提供了操作指導和制度保障。

　　在各地政府“穩增長、去存債、控增債”的大背景之下，PPP模式的確是破解地方政府債務難題的一劑良方，其不僅能夠緩解財政支出壓力、為城市基礎設施建設引入可持續的資金投入機制，同時將提高公共產品及服務的質量和供給效率，在提升城市基礎設施建設運營管理水平的同時有效激活社會資本，提高市場參與度。

　　一、PPP項目推進情況

　　盡管PPP模式集諸多優點于一身，國家和地方政府層面也都在積極推動PPP，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀，強力的政策刺激背后是PPP項目舉步維艱的現狀。

　　據民生證券研究院今年三月份的研究報告顯示，自43號文(即《關于加強地方政府性債務管理的意見》，國辦2014年9月發布)出臺前后，全國34個省市區地方政府共推出總額約1.6萬億的PPP項目，但截至三月，真正簽約的僅2100億，根據投資額粗略估算，實際落地的項目投資額僅占總投資的13.13%。

　　在江蘇省內，自去年省財政廳推出15個PPP試點項目至今， 項目進展較慢，多數項目還未明確具體的實施方案，部分項目甚至依舊徘徊在前期的可行性分析和篩選咨詢機構階段，整體進度堪憂。

　　面對PPP項目艱難推進的現實狀況，推動PPP示范項目實施建設，形成一批可復制、可推廣的項目范例，是財政部也是各省市近期PPP工作的主要思路和重要抓手。筆者以江蘇省內城市徐州為例，總結其PPP模式高效、有序推進的可借鑒經驗，以望對未來PPP項目的實施操作提供一定的指引。

　　二、徐州市PPP項目推進情況

　　2014年8月，徐州市城市軌道交通一號線一期、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處置兩個項目入選江蘇省PPP首批試點項目;11月，徐州市城市軌道交通一號線一期、駱馬湖水源地及原水管線兩個項目分別入選了財政部首批PPP示范項目。

　　目前，徐州市試點、示范、一般項目均在有序推進中(如下表所示)：

項目名稱	推進時間	備注	進度
徐州市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理PPP項目	2014	江蘇省15個PPP試點之一	實施方案已定稿，進入采購投資人階段
徐州市城市軌道交通1號線一期PPP項目	2014	江蘇省15個PPP試點之一；財政部示范項目	正處于施工建設階段
徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目	2014	財政部示范項目	已編制初步實施方案
徐州市豐縣地面水廠一期工程PPP項目	2014	一般項目	投資人已經簽署合作協議
徐州市第二水廠供水項目	2014	一般項目	已編制初步實施方案

　　其中，徐州市餐廚廢棄物PPP項目作為江蘇省試點項目之一，其實施進度在十五個試點項目中遙遙領先，現正處于采購投資人階段;而軌道交通一號線一期項目、駱馬湖水源地及原水管線項目已于2015年初確定了咨詢機構，現正處于前期工程建設和方案編制階段，項目整體時間節點把控較好。

　　與此同時，徐州市政府、財政局及各具體職能部門正在認真篩選、積極申報第二批省試點項目，在快速推進已批項目的同時有序揭開下一批試點項目的面紗。綜合來看，徐州市PPP項目的運作模式科學、合理，推進方式高效、快速，項目整體實施效果較好。

　　三、經驗分享

　　(一)地方政府部門積極響應政策，各職能部門分工清晰、完整、一致。

　　PPP運作是一項系統性的工程，其需要財政、發改、規劃、住建、國土等多個同級平行政府部門的支持，清晰、完整、一致的政策、分工和協調機制是PPP 模式有效推廣、運作并發揮其優勢的必要保證。

　　2014年，針對PPP模式運作，財政部和發改委可謂令箭頻發，從《操作指南》到《指導意見》，再到《合同指南》，國家為PPP項目運作粗略的搭建了一個制度框架和操作平臺，奠定了項目運作的必要基礎。徐州市政府以國家政策為指引，地方財政部門牽頭迅速展開部署分工，發改部門負責項目核準，國土部門負責項目相關土地手續，城管(環衛)、水務、交通、住建等部門負責項目具體組織運作，環保、物價、水利等部門則負責制定相關標準并行使監督權，各職能部門分工清晰、完整、一致，有效地推動了PPP模式的順利運作。

　　同時，為了更好的協調PPP運作，徐州市政府已成立專門的PPP管理機構。該管理機構專門負責PPP信息的統一發布和技術指導，對項目進行全過程的監督和管理。

　　(二)積極進行項目前期識別、篩選、評估，確保項目“物有所值”。

　　在項目選擇上，地方政府不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發起項目時應綜合評估項目建設的必要性、合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。

　　徐州市政府在試點項目選擇方面做了充分的前期準備，財政、發改以及政府各職能部門深入梳理、調研、刪選項目，對項目進展、相關部門的試點意愿進行了解。PPP模式在國際上雖盛行已久，但對我國政府部門來說尚屬新鮮事物，在試點啟動初期必然面臨諸多抉擇和難題。徐州市政府審慎選擇試點項目，把收益性、可行性作為PPP項目首推的重點，優先選擇收益比較穩定、合同關系較為清晰、技術發展相對成熟的項目作為試點，不求多而求精，以試點為切入逐步推進PPP模式在全市的應用領域。

　　截至2014年底，徐州市首批共推出三個試點項目，其中有兩個項目被選入國家示范項目庫。目前，三個項目均已啟動，其中餐廚廢棄物處置項目已進入投資人采購階段，是江蘇省15個試點項目中進度最快的項目。

　　(三)政府方積極尋求專業機構協助，由第三方提供PPP領域的技術支撐。

　　PPP模式是一項系統而復雜的工作，項目運作過程涵蓋設計、融資、建設、運營等多個環節，需要法律、工程、財務、管理等多領域的專業知識。同時，PPP模式是一個長期行為，需要復雜的合同談判、合理的風險分擔機制以及長時間的評估，外部專業機構的援助必不可少。

　　徐州市三個試點項目均聘請第三方機構作為咨詢顧問，其中作為餐廚廢棄物處置和駱馬湖水源地兩個項目的咨詢機構，為徐州市政府提供PPP項目的技術援助和評估服務，幫助其設計實施方案、制定采購文件、擬定規范性合同，以及協助采購談判等，有效地維護了政府方利益。同時，咨詢機構還可協助徐州市政府進行前期項目甄別，以確保申報第二批省試點項目的可行性。

　　(四)項目前期流程緊湊，立項、審批高效。

　　PPP 項目的立項不得不面對復雜而耗時的許可和審批過程，獲得基礎設施項目的許可和審批往往會牽涉到不同層級的多個政府部門，投資者需要與眾多的政府部門官員交涉、磋商甚至談判。在某些情況下, 投資者還有可能面臨含糊和不確定的環境，即不清楚需要通過哪些審批、在什么時候以及從誰哪里取得批準。例如關于水務項目審批過程通常要經過住建、發改、環保、水利等部門的層層審批，如果該項目涉及國有資產轉讓，還需要國資委的審批方可出售，這其中的每一個政府部門都負責審批水務項目的一個或多個方面。

　　徐州市政府在PPP運作中，為避免前期不必要的流程冗長，秉承由對風險最具控制力的一方承擔風險的理念，采取以政府方主要負責審批、立項工作的運作方式，市級層面各個政府部門之間高效配合，節省了大量的前期時間，從而確保項目順利、高效、有序推進。

　　(五)政府決策及時，避免不必要的前期耗時抉擇。

　　PPP 項目往往復雜而耗時, 并且會隨著政策、經濟情況的變化而變化。目前，國家及省政府層面雖然已經相繼出臺了諸多政策、制度、指引等，但基于PPP模式在我國仍處于初期探索階段，在實際的操作實踐中仍面臨諸多問題。

　　諸如其他試點項目一樣，徐州市政府在推進三個試點項目過程中也面臨了諸多阻礙，但徐州市政府決策及時、高效，是PPP項目得以快速推進的基礎。對于部分市級層面無法決定的事宜，徐州市政府及相關職能部門積極主動向省政府請示、匯報，共研對策，從而有效避免了政府決策的反復冗長。

　　(六)引入創新理念，探索多元化的PPP模式。

　　PPP模式的使用方式非常靈活，根據地理區域、項目類型的不同，PPP項目的適用模式不盡相同，其運用的范圍也很廣，可以是一個項目的某個環節，如項目設計、建設、融資以及運營等，也可以是整個項目周期的全過程。

　　徐州市政府沒有局限于傳統的PPP項目融資模式，積極探索多元化的PPP項目運作模式。以推進市場化運作為指引，徐州市政府鼓勵各方根據項目特點嘗試各種形式的PPP模式創新和模式組合，以更好的調動社會資本的積極性，滿足政府融資需求的同時引入先進的管理及技術。

　　四、總結

　　筆者以徐州市政府PPP運作為例，分享其在PPP運作中摸索而獲的寶貴經驗，可以看出，徐州市政府前期的積極“作為”是PPP項目順利運作的重要保證。在我國PPP運作中，政府一般作為發起方并擔當重要角色，政府方是“不作為”、“被動作為”還是“積極作為”將顯著影響PPP項目的推進成效。

　　PPP項目復雜且不具重復性，由于地理區域、行業領域、項目類型的差異，PPP項目方案的設計可能千差萬別，現實操作中并不存在一個可以適用于所有或者大多數PPP項目的通用模式。因此，為快速推進項目啟動，地方政府作為發起方，必須積極主動著手項目前期準備工作，根據本地實情審慎選擇、合理設計適用的PPP模式。

　　來源：現代咨詢

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