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作者：君合律師事務所 易芳 趙沖 李德庭
PPP 項目籌備階段，如投融資方案的確定、社會投資人的選擇，涉及復雜的法律問題，采購人一般會聘請具有PPP項目經驗的律師事務所就包括籌備階段在內的PPP 項目提供全過程的法律顧問服務。一般來說，PPP項目法律顧問服務可劃分為招商籌備階段、招商實施階段以及其他后續服務階段三個階段。
三個階段法律顧問服務側重點不同。在第一個階段，法律顧問服務的主要內容是配合PPP項目采購人及其他中介機構共同討論、確定項目投融資方案，就項目投融資方案的合規性、可行性等發表法律意見，并就相關問題提供針對性的法律解決方案，協助委托方及其它中介機構共同制定項目招商談判方案，包括項目招商關鍵問題的談判底線及談判中可行變通方案的制定等。在第二個階段，法律顧問服務的主要內容是法律文件的準備及談判支持。具體來說包括就項目協議架構提出專業意見;負責對項目重要事項提供法律咨詢并出具法律意見;起草或協助起草特許經營協議、運營協議等相關法律文件，并提出審核修改意見;作為談判組主要談判人員參與招商重要事項和全部協議文件內容和條款的談判以及協議文件的修改，審核等。在第三個階段，法律顧問服務的主要內容是對項目公司設立所涉及的法律問題進行研究，提出方案或建議以及根據現行法律法規的規定，協助委托方履行政府主管部門審批、登記、備案等相關工作。
受文章篇幅所限，本文僅就招商籌備階段涉及之法律實務問題進行提示與說明如下。就后兩個階段涉及之法律實務問題，筆者將在后續文章中進行提示與說明：
一、招商方式選擇
招商方式選擇為招商籌備階段必然涉及之法律實務問題。但就如何選擇PPP項目社會投資人，財政部體系和發改委體系的規定有所不同。
財政部體系規定將PPP項目選擇社會投資人定性為政府采購服務(財政部發布《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》首次提出政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務)，應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度，包括《政府采購非招標采購方式管理辦法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等執行。其中《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規定“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購”。
發改委體系規定并未將PPP項目選擇社會投資人統一定性為政府采購服務，并未完全將PPP項目社會資本投資人選擇局限在政府采購這個概念之下。發改委體系關于社會投資人選擇程序的規定包括：《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)規定“實施方案審查通過后，配合行業管理部門、項目實施機構，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴”，以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定“實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。”
考慮到目前看來，財政部就PPP項目推廣力度較大且就社會投資人選擇程序推出了較為完整的規范性文件體系，故介紹財政部體系PPP項目社會投資人選擇程序如下：
《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第四條規定，“ PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。”
就各采購方式的適用范圍說明如下：
二、PPP項目實施機構確定
PPP項目的準備、采購、監管和移交等工作一般不由政府直接操作，而是通過政府授權的實施機構負責，故明確實施機構成為了一個PPP項目招商籌備階段必須解決的法律實務問題。
關于何等主體可以作為實施機構，財政部規范性文件與發改委規范性文件存在差別，具體如下：
PPP項目操作過程中，在確定是以發改委規范性文件還是以財政部規范性文件為依據確定實施機構這一問題時，我們提示可以從以下幾個角度進行考量：
1. 如果是中央或地方財政部門推出的PPP項目，則一般以財政部規范性文件為依據較為合適;
2. 如果是中央或地方發改委推出的PPP項目，則一般以發改委規范性文件為依據較為合適;
3. 如果結合PPP項目實際情況決定采用競爭性磋商方式的，因競爭性磋商采購方式是財政部首次明確的一種的采購方式，此情形下，以財政部規范性文件為依據較為合適;
4. 因PPP項目操作一般會涉及地方發改委和財政部門的審批/備案，且實踐中PPP項目采購方一般都會與地方發改委和財政部門存在內部溝通的渠道，故應注意就此問題與地方發改委和財政部門進行事先溝通，并通過會議紀要等形式將溝通內容進行記錄，以避免PPP項目在后續發改委和財政部門審批/備案過程中遇到障礙。當然，也應盡可能尋找兩套體系交叉的地方以盡可能同時遵守兩套體系，以便于項目的推進。
三、是否允許社會資本以組建聯合體方式參與PPP項目
自財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》從政策角度肯定PPP項目允許聯合體參與招商后，實踐中出現了行業公司與財務投資人組建聯合體參與 PPP項目招商的情況。此種模式的出現，減輕了行業公司投資PPP項目的資金壓力，同時擴大了財務投資人的投資渠道，但相應地增加了PPP項目公司股權結構設計、PPP項目招商文件制定、談判等方面工作的難度，也給PPP項目公司的后續經營管理提出了新的挑戰。
此外，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規定，PPP項目采購應當實行資格預審，且資格預審公告應當明確是否允許聯合體參與采購活動。這也使得是否允許社會資本以組建聯合體方式參與PPP項目成為了PPP項目采購人需要在招商籌備階段考慮的一個法律實務問題。我們特此提示PPP項目采購人應結合項目實際需求，盡早明確是否允許聯合體參與采購活動。
四、政府方持股比例限制問題
財政部頒布之《PPP項目合同指南(試行)》(以下簡稱“財政部合同指南”)規定，項目公司可以由社會資本(可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體)出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。在項目公司由政府和社會資本共同出資設立情況下，需考慮政府持股比例限制這一問題。具體如下：
財政部合同指南規定，政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。考慮到(1)該指南明確規定“……結合國內外PPP實踐，編制本指南，以幫助PPP項目各參與方全面系統地認識PPP項目合同，指導合同的訂立和履行。……”，換言之，該指南編制之目的為指導合同的訂立和履行而并非強制要求必須遵守該指南訂立和履行PPP項目合同;且(2)業內一般認為PPP模式非常多元豐富，不能簡單套用指南的模式或結構、合同，該指南不是強制性的，也不應該是強制性的，我們理解該指南中50%的政府出資比例限制規定并不必然強制適用于PPP項目。
在財政部合同指南頒布后，地方財政部門也頒布了相應配套性規定，但各地方規定在是否明確政府出資比例限制這一點上并不相同。舉例來說，江蘇、安徽、江西、福建四個省級關于PPP項目的規定以及廈門市、南昌市規定并未明確政府出資比例應限制在50%以下，但《浙江省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》中卻明確指出“政府在項目公司中的持股比例應當低于50%”。我們曾就浙江省PPP項目是否必須遵守50%政府出資比例限制問題咨詢過該實施意見的發文單位，其表示應當遵守《浙江省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》中“政府在項目公司中的持股比例應當低于50%”的規定。
綜上，我們提示，在確定PPP項目政府出資比例時，應注意檢索地方有關PPP規定中是否有政府投資比例的限制。若存在此等限制，則建議向該等地方PPP規定的發文單位確認此政府投資比例限制的適用性。
五、本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業、政府設立的PPP項目產業基金作為PPP項目公司股東參與PPP項目之身份問題
財政部合同指南中規定“項目公司可以由社會資本(可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體)出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立”。“本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目” 。
就上述規定中“政府”的內涵是否包括本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業?是否包括政府設立的PPP項目產業基金?若不包括，前述主體作為股東參與PPP項目時，其身份為何等問題，目前出臺的PPP相關的法律、法規及規范性文件并未明確回答。
我們提示PPP項目法律顧問應時刻關注不斷出臺的PPP項目新規，并嘗試與相關財政部門進行積極的溝通，以試圖就上述問題尋找明確的答案，以便于更好的設置PPP項目公司股東出資比例，也可避免在招商程序中社會資本提出上述疑問影響項目進程。
六、適用競爭性磋商程序、競爭性談判、單一來源采購涉及之政府審批
《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規定，達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用競爭性磋商采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，依法向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。
《政府采購非招標采購方式管理辦法》規定，達到公開招標數額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式(本管理辦法中所稱的非招標采購方式指競爭性談判、單一來源采購和詢價采購方式)的，采購人應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。
根據上述該規定，PPP項目擬采用競爭性磋商、競爭性談判、單一來源方式采購的，應履行報主管預算單位同意以及人民政府財政部門批準這兩個政府審批程序。
我們理解，如果PPP項目采購人有預算主管單位[1]的，則應履行上述主管預算單位同意以及人民政府財政部門批準這兩個政府審批程序;如果PPP采購人本身即為一級財政預算單位的，則該采購人應僅需直接就適用競爭性采購方式作出決定并報設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準即可。我們曾就前述意見與某省財政廳進行溝通，其亦認可我們的上述看法。當然，考慮到不同地方財政部門對《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的學習和理解程度不同，特定PPP項目擬采用競爭性磋商、競爭性談判、單一來源方式采購的，我們建議應就如何操作此等方式所涉及之報主管預算單位同意以及人民政府財政部門批準兩個程序向地方財政部門進行溝通和確認。
七、評審專家的組成
就評審專家的組成，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》做出了明確規定：評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。
雖然管理辦法規定評審專家可以由項目實施機構自行確定，但我們需要提示的是：
1. 在項目實施機構確定評審專家時，應遵守《政府采購評審專家管理辦法》中關于評審專家回避的規定，即評審專家不得參加與自己有利害關系[2]的政府采購項目的評審活動;
2. 根據《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》及《政府采購非招標采購方式管理辦法》的有關規定，采用競爭性磋商程序或競爭性談判程序的PPP項目，采購代理機構人員不得參加本機構代理的采購項目的評審;
3. 如果PPP項目采用競爭性談判方式或競爭性磋商方式的，根據《政府采購非招標采購方式管理辦法》及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的有關規定，在自行確定評審專家之前，應履行經主管預算單位同意這一政府審批程序。
八、項目資本金(PPP項目公司注冊資本)問題
因PPP項目公司注冊資本直接關系到社會投資人就PPP項目的出資數額，故PPP項目公司注冊資本之確定成為PPP項目籌備階段需要重點考慮的法律問題之一。
雖然固定資產投資項目資本金與公司注冊資本金并非同一法律概念，但因在PPP項目實踐操作中，PPP項目一般會涉及固定資產投資且PPP項目一般實行項目公司制，即一個PPP項目設立一個PPP項目公司，在此等情形下，PPP項目固定資產投資金額一般大體上等于PPP項目公司注冊資本。故我們提示：
(1)PPP項目公司注冊資本金額可參照PPP項目涉及之固定資產投資項目資本金數額設定;
(2)應結合不斷變化的《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》以及特定行業規定確定固定資產投資項目資本金數額。下圖以軌道交通項目為例，列示了不斷變化的項目資本金比例要求：
PPP 項目操作模式眾多，不同項目各有特點且情況也不完全相同，以上內容為筆者結合實際操作過的PPP項目就招商籌備階段涉及之法律實務問題進行的總結，難免掛一漏萬，希望可以起到拋磚引玉的作用，引發法律從業者更為廣泛和深入地展開討論、加深對PPP項目相關法律問題的理解，對全國范圍內興起的PPP熱潮下具體PPP項目的合法合規操作起到一定程度的積極作用。
[1] 根據2012年《行政單位財務規則》，第七條和第八條的規定，按照預算管理權限，行政單位預算管理分為下列級次：(一)向同級財政部門申報預算的行政單位，為一級預算單位;(二)向上一級預算單位申報預算并有下級預算單位的行政單位，為二級預算單位;(三)向上一級預算單位申報預算，且沒有下級預算單位的行政單位，為基層預算單位。一級預算單位有下級預算單位的，為主管預算單位。各級預算單位應當按照預算管理級次申報預算，并按照批準的預算組織實施，定期將預算執行情況向上一級預算單位或者同級財政部門報告。
[2] 根據《政府采購評審專家管理辦法》的規定，有利害關系主要是指三年內曾在參加該采購項目供應商中任職(包括一般工作)或擔任顧問，配偶或直系親屬在參加該采購項目的供應商中任職或擔任顧問，與參加該采購項目供應商發生過法律糾紛，以及其他可能影響公正評標的情況。
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