PPP低簽約率三大難題

發(fā)布日期：2015-05-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報

　　發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者采訪了解，PPP項目落地率較低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP項目沒有經(jīng)營性收入，在捆綁其他項目資源時，如土地，碰到現(xiàn)實法律困境;政府和融資方，就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項目，容易突破10%的財政紅線。

　　一些財力雄厚、且從銀行貸款容易的地級市或區(qū)縣政府，在這輪PPP的熱潮中仍不為所動，繼續(xù)堅持以財政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府，則借著PPP的名義，將BT模式項目包裝成PPP，主要為了方便項目融資、獲取補貼。

　　現(xiàn)實很復(fù)雜，PPP熱潮與較低的簽約率并存

　　一些財力雄厚、且從銀行貸款容易的地級市或區(qū)縣政府，在這輪PPP的熱潮中仍不為所動，繼續(xù)堅持以財政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府，則借著PPP的名義，將BT模式項目包裝成PPP，主要為了方便項目融資、獲取補貼。

　　BT是否應(yīng)該繼續(xù)存在?有人認為BT是地方政府的一種現(xiàn)實需求，有其積極意義;但也有人指出BT在中國境內(nèi)已經(jīng)走偏，很大程度上伴隨著利益輸送，容易導(dǎo)致“豆腐渣”工程。

　　4月24日，發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

　　據(jù)記者采訪了解，PPP項目落地率較低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP項目沒有經(jīng)營性收入，在捆綁其他項目資源時，如土地，碰到現(xiàn)實法律困境;政府和融資方，就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項目，容易突破10%的財政紅線。

　　有地方政府人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，就像化解地方債，盤活存量資產(chǎn)過程中，不好的項目折價給社會資本，社會資本都未必感興趣;但如果是收益穩(wěn)定的好項目，政府為何要舍棄這部分公共資源，割讓給社會資本呢?這是一個矛盾。

　　收益方面。很多PPP項目屬于公益性項目，項目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益，需要打包其他項目，現(xiàn)實中多為土地資源，但土地需要走招拍掛程序，這塊土地是否會落入到項目承包方，就打了一個問號。這樣的打包條件，因為存在風(fēng)險，往往也難以在央企國企的投資委員會上獲得通過。

　　融資方面。地方政府希望是物美價廉，資金成本最好能維持在5.9%的基準(zhǔn)利率，國開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行或許能提供這類貸款;但商業(yè)銀行、信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會在8%左右，這種資金價格的差異，也使得項目難以談攏。

　　在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項目，財政部要求各地進行PPP的財政可承受論證，每年度PPP項目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出的10%。這個紅線受到業(yè)內(nèi)不少人士的歡迎，但在我國事權(quán)和支出責(zé)任并不太匹配的當(dāng)下，基層政府一般公共預(yù)算收入不多，很多依靠上級政府轉(zhuǎn)移支付，但事權(quán)多，需要進行的基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的項目多，10%的紅線，可能會導(dǎo)致部分基層政府難以上馬PPP項目。

　　PPP項目簽約率低，這被外界解讀為PPP“叫好不叫座”。但有地方財政廳PPP中心相關(guān)負責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，PPP項目前期工作，如交易結(jié)構(gòu)、項目結(jié)構(gòu)的設(shè)計都很復(fù)雜，去年開始出臺PPP的各項政策，如果僅經(jīng)過一年多的時間，就滿地開花，絕非好事。

　　另外，隨著中央部門發(fā)布的PPP政策日益完善，如將政府財政補貼PPP項目的資金納入跨年度預(yù)算，通過制度安排幫助政府履行合同文本，這也為社會資本進入PPP項目掃除了一些障礙。

　　PPP仍在如火如荼地進行。有些PPP項目融資結(jié)構(gòu)安排得好，甚至能以基準(zhǔn)利率下浮20%的成本參與項目建設(shè)，好的PPP項目似乎不用太擔(dān)心融資;有些BT模式適用的行業(yè)，如市政道路，通過合理的結(jié)構(gòu)安排，也能改造成PPP模式。

　　BT模式合法化?

　　西部省份一地級市水利部門相關(guān)負責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，他們今年打算做首個PPP項目，要在城市里建設(shè)一個人工湖，項目已經(jīng)論證一年時間，立項獲得通過。這個湖是一個純公益性項目，為的是提高人居環(huán)境，形成生態(tài)小氣候。由于政府缺錢，需要尋找社會資本合作，社會資本幫忙把湖建好后，人工湖周邊的土地可進行商業(yè)開發(fā)，人工湖建設(shè)方在土地招拍掛中，可獲得優(yōu)先權(quán)。

　　上述負責(zé)人進一步表示，人工湖的建設(shè)只需個兩三年時間，由社會資本墊資先行建設(shè)，未來由周邊土地商業(yè)開發(fā)獲得的收益來分期償還這部分投資費用，并給社會資本以一定回報。項目風(fēng)險不大，愿意參與的社會資本很多。

　　這其實就是一個BT(build-transfer)項目。由社會資本墊資，政府再以三五年時間還款，緩解財政支出壓力。發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，國家層面2012年專門發(fā)文，禁止BT模式。BT模式主要是融資功能，政府沒錢，與社會資本進行合作，將原本一兩年高強度的財政投入，變成三五年更長期的更平滑的投入，能緩解政府財政支出壓力。

　　上述地級市的做法比較常見。一東部沿海省份財政廳相關(guān)負責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，在PPP的推行過程中，不少地市級政府仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念，政府現(xiàn)在缺錢，認為PPP是一種融資手段，能吸引投資，很多都想把BT包裝成PPP模式，還能獲得上級政府一定補助。

　　2014年9月份財政部下發(fā)的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　財政部原副部長王保安在去年P(guān)PP培訓(xùn)班的開班講話上表示，PPP模式能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與。

　　經(jīng)過1年多PPP討論，很多業(yè)內(nèi)人士表示，PPP并不是個融資工具，而是一種管理模式，強調(diào)政府與社會資本長期的合作，并實現(xiàn)風(fēng)險的共擔(dān)。

　　財政部金融司五處(主管PPP)處長闞曉西曾在一次PPP論壇上表示，PPP的本質(zhì)是要以最低的成本，提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在PPP長期合作中，社會資本應(yīng)該提供的是資金、技術(shù)、管理等綜合服務(wù)，僅僅因為有錢就參與PPP項目是危險的。

　　BT項目改造成PPP的安慶樣本

　　國家層面雖然三令五申不得開展BT項目，但現(xiàn)實中卻存在很多此類項目。這也引起業(yè)內(nèi)人士的反思。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅曾對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，不應(yīng)該一棍子打死BT項目，BT項目的存在有一定的合理性。比如BT項目開展較多的市政道路領(lǐng)域，社會資本的優(yōu)勢就是將這條道路建設(shè)好，這條道路后續(xù)長達十幾二十年的維護運營，由社會資本進行并沒有優(yōu)勢，沒必要一定改裝成PPP項目。

　　不過，也有地方政府人士直言，BT項目在中國境內(nèi)走歪了，現(xiàn)實運行存在很多問題，多半存在利益輸送。BT項目中間變數(shù)較多，比如一個項目工程款預(yù)算是15個億，但承包方可能10個億就搞定;另外，項目建設(shè)過程中，也容易變更工程成本價，工程完工項目承包方可能會要價20個億元。再者，BT項目完工后甩給政府，項目后續(xù)維護責(zé)任完全由政府承擔(dān)，碰上豆腐渣工程的話，政府會有更多額外負擔(dān)。

　　吳亞平表示，BT項目多半適用于市政道路、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等純公益性、且無經(jīng)營收益的項目。

　　不過，即便是純公益的市政道路，也有可能改造成PPP。5月6日，安慶市外環(huán)北路工程PPP項目舉行簽約儀式，這為非經(jīng)營項目改造成PPP提供了參考。

　　該項目設(shè)計(設(shè)計優(yōu)化)、投資、融資、建設(shè)、運營維護等全部交給社會資本;項目合作期限為十三年，其中建設(shè)期兩年，運營期十一年。采用政府購買服務(wù)的方式，具體包括兩部分，一是可用服務(wù)費來購買這條符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的市政道路，二是支付運維績效服務(wù)費來購買市政道路運營維護服務(wù)。

　　這個項目的咨詢方負責(zé)人濟邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理李競一對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，將傳統(tǒng)使用BT模式的市政道路項目改造成PPP模式，運行建設(shè)期加起來有13年時間，項目被納入全周期管理，社會資本會有激勵將道路建好，否則后續(xù)運營費用會很高;另外PPP合同上也有指標(biāo)，若工程質(zhì)量不達標(biāo)，社會資本獲得的財政補貼也會打折扣。

　　李競一表示，這個項目簽約成功并不容易，去年曾流標(biāo)過一次，今年組織第二次投標(biāo)才獲得通過。第一次標(biāo)書表明的是建設(shè)期兩年，運營期十三年，后將運營期縮短兩年變成十一年，因為市政道路隨著使用年限的增加，后期運營維護費用會逐漸增加，社會資本對運營年限很敏感。雖縮短運營年限，但在對服務(wù)其他標(biāo)準(zhǔn)上還有所增強。

　　李競一進一步表示，由于第二次投標(biāo)競爭比較充分，社會資本回報率并不算高。項目運行的十三年時間里，每年財政支出會在前期測算的區(qū)間范圍內(nèi)，這個支出區(qū)間范圍已獲得安慶市人大常委會決議通過，并納入到跨年度財政預(yù)算中。

　　PPP低簽約率的三大原因

　　資金成本談不攏

　　融資對于PPP項目的成敗至關(guān)重要。東部沿海省份一地級市最近有一個軌道交通的PPP項目在談，關(guān)注這個項目的社會資本和金融機構(gòu)很多，但當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)負責(zé)人仍然犯愁。

　　該市發(fā)改委人士對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，示范項目吸引了很多來接洽的機構(gòu)團體，很多項目都沒法落到實處，很多社會資本都明確提出要不低于某個數(shù)額的回報率，很多機構(gòu)提出政府五年內(nèi)要進行回購。

　　上述人士進一步表示，軌道交通項目目前正跟一個專門做軌道交通的產(chǎn)業(yè)基金洽談，銀行貸款已經(jīng)找好，基金和貸款各占一半。但基金明確表示幾年后政府需要回購，就是“明股實貸”。目前談的資金成本大概是7%-8%，但領(lǐng)導(dǎo)嫌這個資金成本高，希望是基準(zhǔn)利率5.9%。另外，明股實貸就不是真正意義上的PPP，沒有實現(xiàn)長期的風(fēng)險共擔(dān)，基金一抽身，整個項目的風(fēng)險就完全由政府承擔(dān);而且萬一出現(xiàn)項目集中回購，也容易變成政府的隱性債務(wù)。

　　明股實貸的問題其實很普遍。一家基金公司華西分公司總經(jīng)理對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，基金或者信托的社會資金來源差不多，匯集到的資金對風(fēng)險、流動性都有要求，很多資金的期限就是三五年，沒法實現(xiàn)長期股權(quán)投資。

　　記者查閱幾家信托公司投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的集合理財產(chǎn)品，期限一年多到三年不等，但資金回報率基本保持在9%-10%左右。當(dāng)前銀行五年以上貸款基準(zhǔn)利率為5.9%，9%-10%的回報區(qū)間，已經(jīng)在基準(zhǔn)利率標(biāo)準(zhǔn)上上浮了30%以上。

　　一家信托公司資管部門負責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，信托資金參與PPP項目要么是前期股權(quán)投資，但多半也需要回購，這是資金偏好決定的;要么就是后期跟進，進行財務(wù)投資。政府希望降低成本，應(yīng)該通過資產(chǎn)證券化、債券融資等實現(xiàn);信托資金介入有其優(yōu)勢，如能形成資本金，在項目前期風(fēng)險較高時介入承擔(dān)風(fēng)險，等到收益穩(wěn)定時，再退出讓給風(fēng)險偏好更低一點的資金。

　　吳亞平表示，PPP項目融資方面，可以將基金搭配債務(wù)、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報，銀行要求7%的回報，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，比銀行貸款高一些。

　　有地方財政廳人士表示：先行簽約落地的項目，主要貸款來源為政策性銀行，如國開行和農(nóng)發(fā)行，商業(yè)銀行也很積極，一些商業(yè)銀行貸款期限也能長達30年。

　　雖有地方政府嫌資金成本太高，但也有資本成本較低的PPP項目。

　　上述東部省份財政廳相關(guān)負責(zé)人表示，他們省內(nèi)有一個PPP項目就是在基準(zhǔn)利率下浮了20%的成本實現(xiàn)的。回報是跟風(fēng)險掛鉤的，社會資本如果承擔(dān)較高的風(fēng)險，有些項目的回報可能高到20%。

　　一家基礎(chǔ)設(shè)施投融資公司公告表示，公司綜合融資成本維持在基準(zhǔn)利率的水平。該公司融資部相關(guān)負責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，由于公司信用評價較高，在海外發(fā)債基本享有主權(quán)信用評級，發(fā)債融資成本較低;另外，由于地方政府財政每年會有財政資金入賬，也能降低資金成本。

　　土地桎梏

　　同樣在財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中，對PPP示范項目劃定了大致的范圍：適宜采用PPP模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。

　　上述領(lǐng)域中，注入供水、供暖、供氣、污水、軌道交通等，屬于有一定經(jīng)營收益和現(xiàn)金流，但各地公布的PPP示范項目中還包括諸如市政道路、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套等無收益項目。

　　上述東部省份財政廳相關(guān)負責(zé)人表示，市縣政府對市政道路的需求缺口很大，財政部也鼓勵通過打包其他項目將沒有收益的項目改造成PPP，但在打包土地資源時，會碰到法律紅線。曾有地方政府測算過一條市政道路，將沿線的廣告牌、加油站收入加總，僅占投資支出的10%，常見的辦法就是將沿線土地打包進去，但土地打包進去似乎又不是真正意義上的PPP。

　　吳亞平表示，現(xiàn)實中會遇到這個問題，存在法律障礙。變通的辦法有兩個，一是在設(shè)計PPP模型時，沿線土地增值一部分的收入可被投資者分享;二是土地招拍掛走一個形式上的程序，但這個“走程序”可能會碰到攪局者，因為招拍掛是價高者得，萬一有高價買者，項目投資者可能就會錯失這塊土地。現(xiàn)實中這些變通的辦法，操作上有一定的困難，不能保證絕對成功。

　　正因為存在的土地法律障礙，加大了PPP項目落地的難度。財政部政府和社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平曾在一個論壇上回應(yīng)上述土地問題，他表示，PPP項目需要遵循現(xiàn)有法律體系，要依法開展，開展當(dāng)中碰到的一些體制問題，需要部門多方協(xié)商后，再逐漸理順理清。

　　10%的財政紅線

　　今年4月初，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，指引中明確指出，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

　　指引的下發(fā)主要是為了保障政府切實履行合同義務(wù)，有效防范和控制財政風(fēng)險。按照去年全國一般公共預(yù)算支出15萬億的規(guī)模來看，年度PPP的財政支出規(guī)模可達到1.5萬億，規(guī)模并不小。但現(xiàn)實中，基層政府自有財力偏弱，事權(quán)偏多，10%的紅線，讓基層政府可發(fā)揮的空間有限。

　　一地方財政系統(tǒng)人士表示，一個縣城一般公共財政支出如果是5個億左右，10%的紅線意味著用于PPP的財政支出只有5000萬，可能連做一個PPP項目都不夠。

　　上述財政可承受能力指引還表示，鼓勵列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警名單的高風(fēng)險地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時，審慎控制新建 PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

　　上述東部省份財政廳相關(guān)負責(zé)人指出，很多地市級政府表示，存量項目中，如果是優(yōu)質(zhì)項目，且有穩(wěn)定收入來源，地方政府沒必要出讓給社會資本;而那些當(dāng)初投資決策失誤，資質(zhì)較差一點的項目，即便折價，社會資本都未必愿意參與。而基層政府中，雖然負債率較高、財力薄弱，但很多項目已經(jīng)立項通過，需要上馬，10%的紅線讓地方政府很為難。

　　吳亞平表示，越到基層，10%的紅線束縛越大。很多基層政府財力只夠基本開支，10%的紅線雖是出于防控風(fēng)險的考慮，但也帶來很多障礙。

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