淺議PPP項目“物有所值”評價體系

發布日期：2015-05-06來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　2014 年，中國政府的采購規模較2002年的1009億元有了近十余倍的增長，占財政支出的比重也接近20%。但與國際上比較成熟的政府采購制度相比，中國的政府采購制度還有較大的改進空間，主要表現在“效率”與“規范”的目標遠未實現，扶持政策與公平競爭原則難以平衡，以及高價采購與低價競爭的現象并存和公共部門采購從業人員的素質與采購專業化要求不相匹配。

　　2013年11月，財政部副部長劉昆首次提到政府采購將向實現物有所值轉變。作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任人，財政部根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)等法律和規范性文件，明確提出要科學規范地對政府和社會資本合作(Public-Private-Partnerships，“PPP”)項目進行物有所值評價。

　　一.相關文件梳理

　　據悉，財政部將于2015年推出PPP項目物有所值評價指引。目前，相關文件尚未正式出臺，本文僅就筆者所了解到的部分文件內容做一個簡單的結構梳理。同時，為便于援引，與之有關的文件內容以下均簡稱為“《VFM評價指南》”。正式的PPP項目物有所值評價指南或指引，均應以財政部公開頒布的文件為準。

　　物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。根據《VFM評價指南》，“物有所值評價是判斷政府和社會資本合作模式與政府傳統[采購][提供][1]模式相比，在提供基礎設施及公共服務上是否可獲得更高效率和更好效果的一種方法，包括定性評價和定量評價”。

　　(一)定性評價

　　根據《VFM評價指南》，定性評價僅在“項目識別”階段進行，采取專家獨立打分和專家組會議評審兩部評價方法，由政府本級財政部門(PPP中心)或其委托的行業主管部門或第三方專業機構組織專家組開展定性評價。《VFM評價指南》中還對專家人員組成和評價標準作出了規定。

　　在專家獨立評分環節，《VFM評價指南》設定了18項指標，采用百分制評分法，最后匯總并加權計算總分。這18項指標中，除全壽命期成本和風險轉移各占有10%權重外，其余16項指標各占有5%的平均權重。每項指標均依據其自身的特點和相關性做出了具體的并能盡可能量化的評分標準。(詳見附表 1)

　　(二)定量評價

　　與定性評價不同，定量評價可綜合運用于項目識別、準備、采購和實施階段。在不同階段，定量評價通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC)進行比較，來對政府和社會資本合作模式是否能夠降低項目全生命周期的成本進行考量。

　　物有所值定量評價的主要步驟包括：(a)根據參照項目計算PSC;(b)根據影子報價或實際報價計算PPP值;(c)比較PSC和PPP值，得出物有所值量值，并根據計算結果做出決策。

　　根據《VFM評價指南》，在項目識別和準備階段，政府自己或依賴第三方財務顧問通過影子報價PPP值(PPPs)與PSC比較，以此來評估PPP模式的定量分析;在項目采購階段，政府則通過社會資本提交的最終響應文件中的實際報價PPP值(PPPa)與PSC比較，來評估相對較好的“物有所值”方案。

　　二.有效的決策工具

　　通過前文對《VFM評價指南》所作的結構梳理，我們可以看到物有所值的評價體系側重于PPP項目的社會經濟效益，而財政部在2015年4月7日頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，則主要關注PPP項目對地方財政支出的影響。但二者都要求采用定量和定向分析兩種方法，也都是政府或公共部門用于PPP項目識別，并判斷PPP模式是否在公共產品或服務提供發明是否能夠比政府傳統[采購][提供]模式取得更高效率及更好效果的決策工具。

　　在VFM定性評價中，18項指標較為詳盡的分別從PPP項目特征、社會資本的參與能力和政府的風險分擔等三個方面提出了定性評價標準;在VFM定量評價中，PSC的計算也試圖通過“競爭性中立調整”和“風險承擔成本”對初始PSC值做一個較為科學的修正，最終力求能產生一個能夠經得起推敲并可供比較的 PSC值。

　　清華大學王守清教授和柯永建博士此前曾提出，政府在社會效益評估中應當遵循以下原則：“(1)反映PPP項目的特點;(2)全面客觀地反映項目的社會效益，即兼顧正面與負面社會影響;(3)定性指標與定量指標相結合，能定量的則定量，不能定量的但重要的定性指標也一定要考慮，不能一味追求定量指標而忽略了重要的定性指標。”[2]

　　筆者認為，就公共產品或服務項目是否適合采用PPP模式而言，如果運用得當，VFM可以成為政府或公共部門一個比較好的決策工具。此次財政部下發的《VFM評價指南》，比較好地結合了定性評價和定量評價的方法，從符合社會經濟效益需求的角度為PPP項目的識別、準備、采購和實施提供了一個科學論證的依據。

　　業內也有專家認為VFM在理論上是個好工具，但并不符合我國現階段的國情。 誠然，自1995年我國首個BOT試點項目廣西來賓B電廠的實施以來，主管政府部門“摸著石頭過河”的心態和采用PPP項目的單一融資導向并無實質性的轉變，也在很大程度上決定了與此相關的法律頂層設計難以推動及完成[3]。2004年，前建設部的126號令-《市政公用事業特許經營管理辦法》頒布并實施，為后續的BOT/TOT/BT等模式在市政環保等基礎設施項目的實施提供了引導和一定的規范。但是，恰恰因為126號令的實用主義特征，政府在前一輪 PPP項目發展浪潮中，更多地是從短期解決地方財政的發展資金之困出發，追求項目轉讓的高溢價和項目運營服務的低收費，而在很大程度上忽略了不是所有的公共產品的服務項目都適合做PPP，尤其是把政府缺錢、做不好的公共產品或服務推向一個不成熟的市場，并過度將政府作為公共部門所應承擔的項目公益性風險轉移給了社會資本方，讓“高溢價”和“低收費”兩個嚴重對立的利益訴求隱藏在項目的商業結構中。這些大量累積的潛在風險都將不可避免的危害項目的中長期發展，最終導致公共產品或服務的低效提供，政府和社會資本方怠于履約甚至是違約的情況。

　　毋庸諱言，在一個不成熟的公共產品服務的市場環境下，如果將VFM作為PPP項目的決策工具，確實會遇到比較數據來源的可靠性，實踐中的風險和潛在收益的財務量化性等問題，甚至還有地方政府在短期融資利益驅動下對項目指標或決策結果進行操縱等問題。但是這不應成為我們因噎廢食，武斷否定“物有所值”的理由。

　　(一)2014年，財政部正式設立政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組。財政部前副部長王保安明確提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2015年4月21日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。至此，PPP模式的中國式建設和發展已經無論從參與者的認識上，還是從法律保障和實施上都有了一個全新的變化!

　　(二)自1983年《中華人民共和國統計法》頒布實施以來，中國統計部門在：(a)改進國民經濟核算體系，提供國家和地區核算數據的質量;(b)建立比較科學的統計調查方法體系，滿足經濟社會發展的需要;(c)完善統計指標體系和統計標準，及時反映新的經濟社會現象，等三個方面取得了長足的發展，相關統計數據已經具備一定的參考性和科學性。

　　(三)經過二十年的項目實踐，PPP模式在中國已經得到了長足發展。據業內人士估算，中國目前已經實施的PPP項目在7000個以上，其中污水處理行業有2000個以上，燃氣行業有1000個以上，市政道路項目則有3000到4000個(含BT項目)[4]，此外在城市供水、垃圾處理、交通運輸、電廠、學校、醫院乃至城鎮開發領域，均有不少以PPP模式實施的案例。前期累計的大量案例已經為“物有所值”的評價和研究奠定了堅實的數據參考基礎。

　　(四)在VFM評價體系設計上，財政部分別從定性和定量環節入手，尤其在定量評價中，PSC的計算也充分通過“競爭性中立調整”和“風險承擔成本”試圖對初始PSC值做一個較為科學的修正，最終力求能產生一個能夠經得起推敲并可供比較的PSC值。

　　縱觀各級政府部門自2014年下半年以來就PPP模式的推廣和應用的密集發文，可以講PPP模式在中國的發展已經進入到一個前所未有的新天地。從現階段項目需求及PPP模式在中國的長遠發展兩方面來看，PPP項目“物有所值”評價體系的推出無疑是必要的、適時的，也是非常值得重視和研究的。

　　三.實操問題

　　盡管如此，在實際的PPP項目操作中運用“物有所值”評價體系，還是有若干問題需要予以關注。

　　(一)成本比較

　　成本在這里可以分為建設成本和運營成本。《VFM評價指南》在對初始PSC的調整計算中，引入了“競爭性中立調整”，并對因風險從公共部門轉移到社會資本方所產生的成本上升做出了考慮。例如，如果工程總包商需要承擔更多的工作，帶資建設，工程價格本身就要增加以體現這種風險，而在政府部門的比較基準中就不能使用相同的建設成本，因為后者不存在這種額外的風險。但是，對于社會資本可能在PPP項目中做出的創新行為，并由此可能給PPP項目帶來的收益，確實難以提前做出十分準確的預測，進而無法涵蓋在政府比較PPP與PSC的評估之中。

　　在運營成本方面，負責設施管理的分包運營商在風險轉移給他們的情況下會收取更高的服務費用。而政府部門在同一PPP項目下， 則會在采購、談判和項目監管等方面產生更高的實施成本，而在政府自身工作人員來對項目進行運營管理的情況下，這些成本在很大程度上將會被忽略不計。

　　(二)折現率

　　根據《VFM評價指南》，折現率將由省級財政部門會同行業主管部門，按照基礎設施及公共服務的行業分類制定和發布并定期更新。按行業分類制定的原則很好地體現了項目被貼現現金流的性質不同，定期更新也給政府根據市場實際情況進行調整留出了窗口。實際操作中，我們知道政府部門制定貼現率(假設是6%)大多數情況下是低于PPP項目的實際資金成本(假設是8%)。這中間的差異就是政府與社會資本之間轉移風險的估值。如何合理的做好轉移風險的平衡，調整因折現率的不同而帶來的PPP物有所值的比較結果不同，引入第三方獨立機構的數據和計算就顯得尤為重要。

　　(三)風險轉移調整

　　風險的識別、分配和量化過程中，將不可避免地摻雜大量的主觀判斷，并存在數據來源的完整性及可靠性的問題。因此，對項目中可能的“樂觀偏差”的范圍，不同的部門、咨詢顧問或投資人很可能會有不同的區間考量。另外，各種風險所被賦予的權重、發生概率等是否如實反映了項目的實際情況，這也是值得探討的。目前，各地政府對PPP項目模式熱情高漲，認為這是一劑“萬靈藥”，或因為地方債務問題的考慮而不得已為之。那么在面對一些原本不需要或不適合采用PPP模式的項目，政府和社會資本倘若一定要適用PPP，項目主管部門和中介機構就會面臨較大壓力，需要對物有所值的評估結果施加人為的影響，以通過較高的風險調整系數來“包裝或證明”PSC要高于PPP的實際成本，滿足項目物有所值的評估需要。

　　四.總結

　　綜上，財政部適時推出“物有所值”評價體系，并將之作為PPP項目的準入門檻之一，無論是為了完善其相關政策法規體系，還是滿足現階段PPP項目實施所需，均確有其必要性和迫切性。為確保各地財政部門和社會資本方運用好“物有所值”評價體系去識別和調整好的PPP項目，從公共產品或服務的全生命周期中真正為社會大眾提供高效率、高質量的產品服務，必要的系統培訓和第三方財務及法律顧問的深度介入都是非常關鍵的因素，也是各級地方政府需要馬上著手去做的工作。

　　[1]《VFM評價指南》中為政府傳統“采購”模式。

　　[2]清華大學王守清教授和柯永建博士-《特許經營項目融資》，2008年7月第1版。

　　[3]君合律師事務所合伙人劉世堅- 《PPP模式在中國的發展及實踐》，2014年6月11日。

　　[4]大岳咨詢金永祥總經理- “大岳咨詢”微信公眾號，2014年5月23日。

　　附表1: 定性指標分析評價體系表：

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