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PPP(Public-PrivatePartnership)在中國的正式名稱是“政府與社會資本合作”，以往它被簡單地稱為“特許經營”，但這顯然是不準確的。
“過去政府的模式是自己大包大攬，國有企業自己來做，屬于壟斷經營。政府和自己的親兒子之間很難劃清界限，實際是一個博弈關系，聽不聽話，干的好壞，你都得用他。”作為北京首都創業集團有限公司(下稱“首創集團”)的總經理，王灝在前不久召開的E20論壇上說。
而他認為，PPP是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，來提供公共產品或服務，民營企業和國有企業可以作為“企”來存在，都屬于社會資本。首創集團正是以社會資本名義參與到眾多PPP項目當中去的。
王灝參與了十多年前北京地鐵4號線的PPP項目，現在他更樂意在環保領域注入以往的經驗。
“地鐵是最復雜的基礎設施，它的投資量大、難度大、安全要求高，所以這個項目進行市場化的難度也是非常高的。在中國，地鐵項目都能夠把PPP運作成功，其他的項目如水廠、垃圾廠等投資量和難度相對還是小得多，所以這種突破和探索對中國是非常有意義的。”王灝說。
在他看來，環保產業大多屬于基礎設施、民生工程，當前中國大量的環保基礎設施還在地方政府組建的國有獨資公司手里低效運營、持續虧損，“為緩解地方政府債務問題，這些存量環保設施均應該逐步導入PPP的核心機制。”
但這談何容易?
地鐵“試驗”
王灝最早想推PPP，是因為他正在負責北京的地鐵項目。十多年前，他的身份是北京地鐵集團副總經理，同時兼任北京市基礎設施投資有限公司總經理。
“當時做地鐵是虧損的，投資又非常大，沒人愿意投資，地鐵如何引進市場的資金，是一個大問題，沒有盈利模式，傻子才會進來呢。”王灝說。
他想到的辦法是，把地鐵這種準公共產品的公益性和經營性進行適當的量的計算，在物理形態上進行分割，構建出一種盈利的模式。并且，他為這種盈利模式設計出“前補償”和“后補償”兩種方式。
所謂前補償模式，是把項目的投資分為公益性和盈利性兩部分，公益性部分由政府投資，盈利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，降低投資風險。其難點在于相關法律法規、操作規則還不夠完善，并相應增加部分前期中介費用。
而后補償模式又稱運營期補償模式，是按照當時國內固定資產投資項目的資本金制度，公共部門企業與民營企業共同出資組建特殊項目公司(SPV)，負責項目的投資、建設和運營。
北京地鐵4號線選擇的是后補償模式。
根據概算，北京地鐵4號線總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線全部建設內容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線項目總投資的70%，由京投已成立的4號線公司負責投資建設。B部分包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占項目總投資30%，由首創、港鐵及京投組建的特許公司(SPV)負責投資建設。
4號線項目竣工驗收后，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。
特許經營期結束后，特許公司將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給4號線公司。
特許期分為兩部分，一是建設期：從《特許協議》正式簽訂后至正式開始試運營前一日。二是特許經營期：分為試運營期和正式運營期，自試運營日起，特許經營期為30年。根據測算，本項目全投資內部收益率約7%～8%，股東投資內部收益率約10%，投資回收期16年。
最終核算下來，北京地鐵4號線這個PPP項目，特許公司分擔了項目建設期約55億元的建設投資、開通試運轉費用以及運營期約32億元的更新改造投資。特許期內政府不對運營產生的虧損進行補貼，同時特許公司還需向政府繳納A部分資產租金及企業所得稅。
一減一增，大大降低了政府財政壓力，分散了建設運營風險。4號線PPP項目成功實施后，多個省市有關單位先后對4號線PPP模式進行了調研交流，財政部、發改委等國家部委也都將該項目作為典型案例進行推廣。
“地鐵4號線PPP項目針對地鐵產品特征，圍繞財務、客流、票價、租金、政企權責等，在交易結構、財務模型、風險分擔機制等進行了一系列創新。這些創新稍加變更，均可以運用到環保類基礎設施PPP項目中。”王灝說，首創集團眼下正在環保產業推廣的PPP項目，也正是想借鑒這種模式。
王灝表示，環保產業在中國至少有20多年的發展歷程，但很多環保企業還是很艱難。現在中國的環保產業已經進入到一個非常好的活躍期，需要作為一個重要的窗口期來把握。
不過，當PPP火起來了，很多事情也不像他想象的那樣順利。
卡在哪里?
根據首創集團的統計數據，國務院及各部委目前已發布20余份文件推廣PPP模式，今年的31份地方政府工作報告中至少有25份提及PPP模式。
在目前公布的部分省市PPP試點項目清單中，屬環境領域的項目數量占比達到了42%，總投資規模占比為12%。北京明確提出PPP在公共領域的市場化試點，鼓勵社會資本進入軌道交通、鎮域供熱、水環境治理等領域。
王灝說，PPP現在比較火，但是有很多誤區。一個誤區就是很多地方政府把PPP簡單理解成一種融資方式，其實是另外一種圈錢的途徑，會出現“關門打狗”的問題。企業去了，最后被騙了，而這種公益性的服務需要穩定可持續，這樣會出現一些爭執，影響公共服務的質量。
“當年我對它的定位是解決政企關系，解決政府的運營效率問題，建立科學的政企關系，科學的補償機制，實際上是推動政府改革和社會企業改革。第二個層次才是吸引社會資本，解決政府公共服務投入不足問題。”王灝說。
第二個誤區就是不平等。一些地方官員有點高高在上，官員意識、長官意識沒有根本改變，不是真正去構建平等伙伴關系、合作關系;還有一些政府部門僅做招商宣傳、對產品內在規律缺乏深入研究;也有的地方缺乏長遠規劃，搞運動式PPP，沒有從構建適度競爭運營格局、促進城市長遠持續發展角度考慮PPP項目選擇與布局，一陣風過后留下一堆遺憾。
“PPP要長遠規劃，不要搞運動。十多年前我就說PPP早晚會火，但我反對運動式的。”王灝說。
對此，北京大岳咨詢有限責任公司總經理金永祥深有同感。作為第三方機構為政府部門提供PPP政策服務的公司，大岳咨詢早年間曾經做過北京第十供水廠的PPP項目，金永祥回憶稱，那真是一波三折。
這個PPP項目在十幾年間險情頻現：水源地供需倒掛、政府中途萌生退意、外資伙伴突然出局、土地價格一路飆漲……中國此后許多PPP項目可能碰到的麻煩，北京第十供水廠幾乎一個不拉都遭遇了，并成為當時亞洲地區唯一經常被全球媒體跟蹤的熱點頭條。
“之所以感覺在政府層面出現問題，對民營資本粗暴，實際上是PPP市場秩序混亂造成的。”金永祥分析認為，一方面在政府，草率簽約、隨意違約，這是影響PPP成敗的一個問題，同時社會資本這方面，不能否認有些資本是有問題的。
在金永祥看來，PPP從出現至今有30年時間，走過了五個階段，即探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段，現在進入普及階段。發改委、財政部、住建部、交通部等多部委都在做PPP相關政策法規的討論、制定、培訓和推廣，PPP已經滲透到各個領域，變成了政府的一個戰略工具。
但是問題來了：PPP到底該歸誰管?
在中央部委層面，這個問題并沒有得到解決。“如果大家看去年政府發文的話，的確發改委和財政部的文件存在著一些新聞媒體所稱的‘神仙打架’的問題。”北京市資略律師事務所副主任合伙人律師徐向東說，比如財政部發的“PPP操作指南”、發改委發的“PPP指導意見”，以及此前住建部發的“市政公有事業管理辦法”。
而從具體的項目來看，更是一團亂麻。最終接手上述北京第十供水廠PPP項目的金州環境集團董事長蔣超說，地方政府部門存在多頭管理，問題出了，不知道找誰談。
“比如水、垃圾項目，原來由建設部門來牽頭，現在發改委開始介入，建設部往往很長一段時間做招標、邀標，現在發改委來了之后，到底誰牽頭不知道了。”蔣超說，因為項目發起人很重要，很多垃圾焚燒項目，最后這個地點都沒選好，根本就沒辦法做下去。
徐向東給出的解決方案是，地方政府的發展改革部門、行業主管部門和其他部門都可以作為PPP項目的主管部門。
“說白了，在做具體項目的時候，究竟誰是項目的主管部門或者發起人，由地方政府決定，可以是住建部門，可以是財政部門，可以是發改部門，這是微觀層面的事情。再宏觀一點，如果把PPP上升到一個國家層面，畢竟去年財政部已經設立了PPP管理中心，中國的PPP如果做成一個事業的話，應該是以PPP管理中心牽頭來做。”徐向東說。
讓改變發生
2014年是中國PPP的元年，而2015年是中國PPP的突破年。
這是徐向東一直以來堅持的觀點。他認為，突破有兩點，第一是PPP現有實踐與現有法律的沖突，尤其是土地方面管理制度的沖突，今年會得到一些初步的解決。第二是包括銀行、基金等等各種金融機構在今年會大舉進軍PPP項目。
同樣是為PPP項目提供咨詢服務的上海濟邦投資咨詢有限公司董事、總經理張燎，最近一直在留意政府的相關文件。
他發現，從去年8月31號開始到今年1月23號的145天里，政府出臺了14份直接或者間接與PPP相關的文件。大量的PPP相關文件密集出臺，在他看來，遠比前幾年運作PPP項目時的政策環境好得多。“大家抱怨政府不守信、費價機制不能落實、回報機制欠缺合規性，還有爭議解決機制沒合理的定性和出口，這些問題都是因為缺乏規范運作的制度環境。”張燎說。
不過，中國保監會資金運動監管部投資監管處博士羅桂連表示，現在相關部委發文雖然較多，但是這些文件都是規范性文件，從剛剛公布的《立法法》看，規范性文件實際上沒有政府約束力。“現在急需推進一些基本立法，比如‘PPP法’或者‘基礎設施投融資法’，才能為PPP運作打下一個比較好的制度框架。”羅桂連說，規范性文件連對抗地方政府的行政法規的效力都沒有，很難起到作用。
他承認，全國范圍內立法可能還有相當的難度，國內情況也比較復雜，差異性很大。而現在有一個好的跡象，即《立法法》提供了一個新的出路，通過地方性立法，可以起到相應的法律效力。
政策法律的缺失只是一方面，張燎看到的另一個問題是，PPP項目運作跟金融機構的角色密不可分，無論是股權融資還是債務融資，沒有他們的支持，PPP交易結構設計得再好，項目也落不了地。“銀行、保險、信托、基金等各類金融機構產品特性不一樣，如何和PPP對接起來——是在項目層面還是在企業層面進行對接，如何實現風險控制，滿足相關的監管政策要求等，都是很大的問題。”張燎認為，金融機構和PPP的對接，2015年可能會有突破或嘗試。
對此，有過PPP項目操作經驗的王灝給出了建議。
他表示，可以利用“優先股+PPP模式”作為一個切入點，把一部分長期閑散的社會資本集中起來，以優先股方式投入到環保基礎設施等領域的PPP項目，“重點可以研究老百姓理財資金、社保基金和保險資金等資金的優先股引入方案。”
來源：龐麗靜/經濟觀察報
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