解析片區開發PPP模式內各方角色扮演

發布日期：2015-04-13來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　金杜律師事務所 王俊文 鄭瀚澤

　　2014 年9月23日，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)，通知中首次提到利用政府和社會資本合作模式(即Public-PrivatePartnership，簡稱PPP)進行城鎮化建設，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變。

　　國務院于2014年11月16日下發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)，財政部于2014年11月29日下發《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)，國家發展和改革委員會于2014年12月2日下發《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)，分別對利用PPP模式吸引社會資本，參與城鎮化建設與改造的新型合作模式提出了政策指導意見。

　　PPP模式對我國新型城鎮化建設具有重要意義，也為城鎮化建設與改造的相關參與方在城鎮化建設與改造過程中的定位以及后續發展提供了新思路與新方向。城市片區開發作為城鎮化建設與改造模式中對整體性、協同性及復雜性要求極高的一種綜合模式，在城市片區開發中施行PPP模式對于相關參與各方均具有重要的價值。

　　本文以目前全國各地已開展或正在洽商的PPP片區開發項目作為出發點，結合我們在相關領域的經驗，對現行PPP模式進行的城鎮化片區開發中各方的角色進行簡要分析與介紹，以求拋磚引玉。

　　片區開發及PPP模式

　　片區開發，我們理解為：城鎮化建設與改造的參與方在符合國家以及當地規劃的前提下，對擬開發建設的區域進行一體化的改造、建設與開發。現階段全國范圍內的片區開發PPP項目方興未艾，除本文后續將分別闡述的中信地產汕頭濠江濱海新城項目、五礦信托沈撫新城項目外，其他一大批片區開發 PPP項目正在洽商過程中，如2014年8月，重慶市將釣魚嘴南部片區土地整治項目作為片區開發PPP項目的試點，長沙市長沙縣于2014年12月一次性推出了8個片區開發的PPP合作項目試點。

　　片區開發作為整體性較強的城鎮化建設與改造模式，其涵蓋的范圍廣，相關參與方多，亦需要相關參與方具備較強的合作能力。

　　鑒于上述片區開發的特征，片區開發對資金需求量大，開發運營周期長，涉及領域廣(包括土地一級開發、市政基礎設施、交通設施、公共事業設施等多方面的工作，國發〔2014〕60號也對除土地一級開發外的上述其他幾個領域內進行PPP模式的合作提供了指導意見)，單獨由政府或政府平臺公司完成難免會出現資金缺口，進而導致片區開發進程停滯并影響城鎮化建設的進度。而單獨由社會資本方進行開發建設與運營管理，則對社會資本方的開發建設能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監管機構之間的溝通不暢對項目產生不良影響。此外由于片區開發涉及公用事業與基礎設施建設，受限于相關行業法律法規的限制，單獨由社會資本方完成亦不具有法律規制范圍內的可操作性。

　　在片區開發中使用PPP模式，可發揮政府方與社會資本方的各自優勢。一般由政府方與社會資本方合作設立項目單位(以下簡稱項目單位)，由項目單位進行片區開發的主要工作，政府提供法律法規政策方面的指導與意見，亦可作為公共服務的提供方為項目單位提供更加優質的公共服務與政府服務。而社會資本方則可有效利用其資金方面的優勢或項目經營管理方面的優勢參與片區開發，并按談定的合作模式獲取可預期的穩定回報與收益;同時，亦可根據不同片區開發項目的實際情況引入其他參與方共同作為項目單位的合作方完成項目，以保證片區開發的進度與質量。

　　以下結合目前國內相關片區開發PPP的成功案例以及我們的項目經驗，對片區開發PPP模式中各參與方的定位進行簡要闡述。

　　政府方

　　政府方一般作為PPP模式的發起者，通過政府平臺公司或其下屬單位作為項目單位的合作設立者之一，由項目單位作為片區開發的主要執行者，政府方為項目單位提供必要的政策便利與公共服務(如相關項目審批與政策建議等)。結合項目經驗，政府方也可能對項目單位進行直接投資或通過財政補貼等方式支持項目單位的片區開發進程;政府方同時亦會在項目開發運營周期內與社會資本方共同分享收益，并于項目開發運營周期屆滿后，根據項目的實際情況收回部分項目的所有權(如高速公路、城鎮綠地公園等)。

　　同時政府方應同時作為監管者，適時對相關政府采購、招投標、競爭性磋商等流程進行監督與管理。

　　在部分特殊的片區開發項目中，若涉及土地一級開發，政府方還需要協助項目單位共同完成相關土地征收拆遷手續、農轉用手續以及地上附著物與地上房屋的征收拆遷事宜。

　　對政府方而言，如何使政府采購、招投標等流程既符合國家法律法規的相關規定，又保證項目開發的時間節點與靈活性，同時確保政府方投資的回報以及開發運營周期屆滿后的項目處理，這些均需要在PPP項目合同中加以詳細的約定，也是片區開發PPP中需要在實踐中進一步探討的內容。

　　片區開發PPP項目因其開發運營周期長，需要相關政府方與社會資本方在項目啟動前作好充分的內部與外部調研，特別是在規劃方面以及對項目開發進度的整體把握，避免因整體開發建設進程中的部分環節無法滿足國家及地方相關法律法規的要求而導致項目停滯(如涉及征地與拆遷工作的時間估算與預算測算等)。2015 年初發生在重慶市石柱縣的某安置房項目因征地拆遷無法及時完成以及無法滿足安置房建設手續等原因被迫終止的案例，值得片區開發PPP項目的參考與注意。

　　社會資本方

　　社會資本方作為片區開發PPP中的主要資本投入方，其通過與政府方簽署PPP項目合同，共同設立項目單位進行片區開發項目的建設與運營。社會資本方是項目開發建設的資金主要投入方，負責在與政府方溝通的基礎上對片區開發進行整體的控制、運營與管理，這種全新的角色也對社會資本方運營管理綜合性質項目的能力提出了全新的要求。

　　如 2014年已啟動并已通過財政部研究所確認為片區開發PPP試點項目的位于汕頭市濠江區的中信濱海新城項目(廣東省目前最大的城市綜合開發運營項目，其規劃控制占地面積約為 168 平方公里，主要由南濱片區、北山灣片區、“一江兩岸”片區、臨港 RBD 片區、龍虎灘國際旅游度假區、由蘇埃過江隧道建設工程及其捆綁統征地構成的蘇埃通道捆綁項目幾部分組成，項目計劃開發周期為25年)，濠江區政府與中信地產已就該項目于2011年簽署了戰略合作框架協議。在中信濱海新城項目中，作為項目單位的中信濱海新城投資發展有限公司將負責部分土地一級開發工作，以及部分項目運營與招商的工作。

　　對于社會資本方而言，是否具有維持長期開發建設的持續融資能力、豐富的同質項目經驗、經營管理片區整體開發項目的能力，均是在進入片區開發PPP項目之前值得考量的問題，如上述中信濱海新城項目，中信地產作為社會資本方，其所依托的是中信集團的全金融牌照以及豐富的投融資經驗。而該項目中因涉及蘇埃過江隧道建設工程及其捆綁統征地部分，與政府方關于征地的合作以及與專業隧道建設公司(本項目中由濠江區政府設立的隧道公司統一負責上述隧道建設工程及其捆綁統征地工作)的合作也尤為重要，同樣也會考驗社會資本方的整體統籌與綜合項目的運營能力與經驗。

　　再者，與政府方溝通商談中，最為核心的仍然是項目開發建設周期中以及項目開發建設完成后，如何回收其投資，以及投資的收益如何分配與體現的問題。我們理解，此問題亦需要根據不同片區開發PPP項目的性質區分對待。如涉及土地一級開發與征地的項目部分，可考慮通過該地塊在二級市場上公開招拍掛所取得的土地出讓收入對社會資本方進行補償(需符合《國有土地使用權出讓收支管理辦法》及相關法律法規關于土地出讓收入“收支兩條線”的規定)。涉及交通基礎設施的項目部分，可考慮通過特許經營權的出讓對社會資本方進行補償。涉及其他市政基礎設施的項目部分，政府方或可通過直接回購的方式支付社會資本方的收益。發改投資[2014]2724號的第三條中也對投資收益收回的模式進行了積極的探討。此外，坊間流傳的《項目收益債業務指引》也為PPP項目回收投資提供了另一種具有探討意義的方式。

　　此外，目前社會資本方中亦存在較為活躍的金融機構投資者，如信托公司、基金公司等資金方。這些金融機構投資者若其作為社會資本方參與片區開發PPP項目，則因其財務投資人的性質，往往不對片區開發與項目整體進行實質控制，而是傾向于由政府方作為項目的實際開發運營方。在這種情況下，金融機構投資者實質上仍類似于通過片區開發PPP模式向政府方融資的債權人，但政府方可以通過片區開發PPP模式有效控制政府方的地方債務。結合我們的經驗，片區開發PPP項目的最佳途徑仍是由具備綜合實力的社會資本方與政府方共同合作開發運營項目，并積極地參與到項目中來。或許在未來發展過程中，金融機構投資者或可考慮通過類似于有限合伙企業中有限合伙人的身份加入片區開發PPP項目，以其充足的資金能力為片區開發PPP提供支持。

　　服務提供方

　　片區開發PPP項目中的服務提供方主要指作為第三方機構為項目單位提供服務的公司或企業，如片區開發PPP項目中承擔部分建設工程的承包商、設計單位、監理單位，具有專業開發運營能力的道路公司、軌道交通公司、隧道橋梁公司等專業單位，以及在片區開發PPP過程中提供其他專業性服務的第三方機構。按照財政部于2014年12月31日下發的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)，項目單位就片區開發PPP項目與服務提供方的洽商與合同安排，均須滿足我國關于政府采購的相關法律法規規定。財金〔2014〕113號通知也要求，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式，并應符合該通知第四章關于政府采購的相關詳細規定。此外，服務提供方亦可考慮通過作為項目單位的合作設立者之一加入片區開發PPP項目，即服務提供方與政府方及社會資本方共同簽署PPP項目合同，共同設立項目單位，并在片區開發過程中負責提供其所擅長的服務。

　　如中國建筑(一局)集團有限公司(以下簡稱“中建一局”)與五礦國際信托有限公司(以下簡稱“五礦信托”)、撫順沈撫新城管委會共同合作的沈撫新城項目，就是服務提供方作為片區開發PPP的參與方之一的體現。沈撫新城跨沈陽與撫順兩市，由撫順沈撫新城管委會負責管理，是國務院批準的國家新型工業化配套改革試驗區。沈撫新城按規劃分為核心區、生態旅游區和產業區三種不同的城市功能區，總投資超過150億元。中建一局與五礦信托以及撫順沈撫新城管委會共同簽署了沈撫新城政府購買服務合作框架協議，并由中建一局、五礦信托與撫順沈撫新城管委會共同出資設立項目單位。在片區開發過程中，沈撫新城區域內的電力、供熱、給水、排水、場地平整及相應的征地動遷等工程，將由中建一局下屬單位負責施工。此外，中建一局以類似的模式參與了位于山西省長治市轄區的襄垣縣河東移民安置新區項目，并與國泰路安(北京)資產管理有限公司、襄垣縣政府共同簽署了《襄垣縣河東移民安置新區合作框架協議》，項目總規模約26億元。

　　小結

　　綜上所述，片區開發PPP項目不同參與方在項目開發運營過程中分別承擔著不同的角色與職責，但現階段法律法規與政策性文件仍尚未完全涵括整體的片區開發PPP項目流程，政策創設的實務操作空間仍然較大。

　　值得欣慰的是，國發〔2014〕60號中亦列明了相關政府部門的政策制定計劃，我們也期待著相關法律法規在不同領域的不斷深入與完善，片區開發PPP項目亦能夠在綜合不同領域PPP項目法律法規的基礎上，在實踐中不斷完善，真正成為中國新型城鎮化建設的基石。

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