PPP“物有所值”評價解析

發布日期：2015-03-02來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　近一年來，在財政部、國家發改委等有關部門政策文件的積極推動下，PPP的浪潮席卷全國，各省市熱情高漲，短期之內推出了多達幾萬億元的投資項目。借鑒國外經驗，我國也對實施PPP項目設定了一些條件。如財政部政府和社會資本合作模式操作指南就對PPP項目的識別、準備、采購、執行、移交等全過程提出了具體意見。其中，第八、九條規定，財政部門要會同行業主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力評價;通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見也提出，為提高工作效率，可會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保“物有所值”。審查結果作為項目決策的重要依據。

　　根據最近的公開報道，湖北省香溪長江公路大橋項目順利通過省財政廳、省交通廳組織的“物有所值”專家組投資評價，成為該省首個通過“物有所值”評價的PPP項目。該評價主要從直觀上的性價比是否最高，全生命周期來衡量的價格是否最優，綜合經濟、社會效益考慮的性價比是否最高三個層面進行評估。筆者對該評價非常感興趣，盡管帶有很多疑問(例如，是采用定性還是定量評價?評價內容和標準是什么?具體步驟和程序有哪些?是否考慮多個階段開展評價?如果采用定量評價，如何測算公共部門比較值和確定折現率?等等),但由于無法獲得更多細節信息，故難以做出詳細評論。希望借此為由，對PPP項目如何開展物有所值評價談些學習體會和看法。

　　物有所值，系從英文名稱Value for Money (VFM)翻譯而來，根據操作指南，是指一個組織運用其可利用資源所獲得的長期最大利益。用老百姓喜聞樂見的白話來說，就意味著少花錢、多辦事、辦好事。顯然，物有所值是一個比較的概念，也就是說，值不值是通過事先預設的某個(些)主觀或客觀的標準進行衡量對比后得出的帶有明確傾向性的結論，即要么達到同樣的目的所需要的投入更少，要么同樣的投入可以獲得更多的產出(包括數量和質量)。但在實際評價過程中，一般是假定未來產出是相同的，換算為比較不同模式下的政府支出成本的凈現值大小。

　　物有所值的關鍵要素有哪些?世界銀行、歐洲PPP專業中心、英國財政部、澳大利亞基礎設施中心等機構各自在其參考指南或政策框架中提出了一些具體因素。筆者通過比較發現，其中有一些是普遍關注的共性因素，比如關于風險的管理(按照各自專業能力進行最優化的風險分配)、基于全生命周期的成本考量、詳細明確或可測量的產出、與項目價值相稱的費用支出(即準備和采購等方面的費用占項目總成本的比例不能過大)、鼓勵提高資產利用率等等。此外，還有一些因素如績效考核和激勵獎懲機制、保持PPP合同的靈活性、適當的競爭機制、鼓勵創新等也分別被不同的機構所看重。

　　縱觀各國和地區開展的物有所值評價，按照能否或是否適宜貨幣化衡量，分為定性評價和定量評價。目前來看，定性評價還沒有統一的標準，主要是通過回答一系列問題(需要事先設計評價因子并列出問題清單)進行主觀分析和綜合評判。定量評價則相對客觀，也具有更加明確的步驟和程序，主要是通過對PPP項目的全生命周期內政府支出凈成本現值和政府傳統采購模式的凈成本現值(即公共部門比較值，PSC)進行比較然后得出結論。不同階段PPP項目的全生命周期內政府支出凈成本現值計算方法是不一樣的。在項目決策階段，由于實際成本未知通常采用影子報價(Shadow Bid)。而在采購階段，則為社會資本實際報價和政府承擔自留風險的成本加總之和。

　　相對來說，PSC的確定尤為關鍵。根據國外經驗，PSC一般由基本PSC(包括基本成本和融資成本)、風險承擔成本(包括可轉移風險承擔成本和自留風險承擔成本)、競爭性中立調整值等幾部分構成。其中，基本PSC較為容易計算，風險承擔成本和競爭性中立調整值則較難確定。一方面，風險的分擔比例劃分具有一定的科學性和藝術性，政府向社會資本方過高或過低地轉移風險都是不合適和不可取的。基本的原則是，不同的風險應該由能夠更加有效控制和管理風險的一方來承擔，而且風險與收益要對等。通常來說，項目的建設運營風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府承擔，而不可抗力風險由雙方分擔。另一方面，之所以考慮競爭性調整，是因為傳統政府采購模式下政府往往依托體制機制獲得某些相對優勢，如可以減免稅費、免費或廉價獲取某些資源以及特殊的監管待遇等等，因此有必要把這些隱性的成本節約重新加入進來以體現可比性。當然，如果在某些方面體現為相對劣勢，則應該從PSC中抵扣掉。

　　此外，折現率的選擇(主要包括資本的社會機會成本、社會時間偏好折現率、資本資產定價模型折現率、無風險利率等)對物有所值評價的結果也有很大影響。在實踐中，不同國家傾向于選擇不同的折現率，如英國財政部建議采用社會時間偏好折現率，而澳大利亞基礎設施中心則在政府承擔全部風險的情況下，建議采用無風險利率作為折現率。

　　如果公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現值，則意味著政府傳統采購模式成本更高，選擇社會資本是劃算的，而且差值越大，則越應該采用PPP模式。反之，亦然。如果出現二者基本接近或相當的情況，也就是說采用PPP模式處于可用可不用的臨界點時，則應該側重定性評價進行選擇。對我國而言，如果從推動政府職能轉變、釋放民間資本活力、提高國家治理能力現代化水平以及確保民眾盡早享受社會公共服務等更大的視角去考量，建議政府應該傾向于采用PPP模式。

　　由上可以看出，物有所值的定量評價需要開展大量復雜和耗時耗力的工作，而能否順利開展還取決于是否存在完善齊全的數據庫(如各類風險發生的概率)和其他基礎資料。進一步說，競爭性中立調整計算過程中政府的體制機制優勢和監管成本更是難以貨幣化和量化。顯然，如果基礎條件不太具備，強行推行定量評價，可能帶來較大誤差，甚至帶來決策錯誤。因此，盡管物有所值定量評價是一個很好的工具，但最近也有不少業內專家呼吁，在實踐中并不符合我國當下階段的國情，應待各方面條件成熟以后，再全面推行定量評價。當然，兩大部委對推行PPP項目過程中物有所值評價的規定并不十分嚴格，為地方實際操作留有了一定余地。如財政部指出，定量評價工作由各地根據實際情況開展。國家發改委則提出，審查結果作為項目決策的重要依據(顯然并非唯一依據)。

　　實際上，從國外的實踐來看，物有所值評價并非只做一次，通常在不同的階段開展相應的評價，且目的和功能各有側重，所選方法和程序也不一樣。如愛爾蘭規定 PPP采購過程中要進行四次物有所值評價，分別在項目詳細評估時、編制項目產品/服務產出說明時、對社會資本響應文件進行評審時、簽訂項目合同時進行。另外，在合同結束后、財務結算前還可以進行物有所值檢驗。英國財政部則在推行私人融資計劃時，要求在項目群層級(行業主管部門各自制定基礎設施和公共服務項目群規劃)、項目層級、采購層級三個階段分別開展物有所值評價。印度財政部則要求在PPP實施過程中分別在可行性研究階段和采購階段進行兩次物有所值評價。綜合來看，隨著信息和數據的不斷積累和完善，很多國家通常在項目早期開展定性評價而后期開展定量評價。

　　開展物有所值評價還有一個悖論性的問題需要考慮。一個項目無法通過物有所值評價，則意味著此項目難以實施或被迫推遲。如果此項目民眾需求迫切而政府當前財力無法承擔，盡管從物有所值評價角度來看采用PPP模式可能從經濟上是不劃算的，但是考慮到項目提早實施給廣大民眾帶來的社會效益可能遠遠大于PPP模式引致的成本增加，綜合經濟社會效益及其時間價值衡量，采用PPP模式推動此類項目建設仍是可行和必要的。

　　總的來說，我國推進PPP項目的物有所值評價需要有一個逐步完善和不斷積累經驗的過程，既不可操之過急，也不能知難而退。建議國家有關部門借鑒參照國外成熟做法和成功經驗，著手設計我國物有所值評價體系(包括方法、程序、評價因子、評價內容、權重、衡量標準等)，同步建立基本數據庫和專業分析平臺，為地方政府具體實施物有所值評價提供指導。地方政府在實施過程中，也要根據地方實際和項目具體情況靈活應用，并把相關資料信息及時上報和共享。

　　(作者系上海市發展改革研究院金融研究所所長、管理學博士)

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