養老項目如何對接PPP模式？

發布日期：2017-11-06來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 與基礎設施項目相比，養老項目具有形態多樣、強調服務、市場發起、收費機制復雜、價格彈性大等特點，同時在合作模式上有著一套與基礎設施項目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養老項目存在一定難度。

　　 缺乏有效的衡量指標，監管難度大

　　 養老項目的實施以軟性服務為主，缺乏有效的衡量指標，監管難度更大。對于基礎設施項目來講，針對設施的建設和運營通常都可以依據相關規范，制定一些硬性指標來衡量，如水廠的日供水能力、供水水質標準，軌道交通的運輸承載能力、發車間隔，也便于監管。而養老項目提供的主要是軟性服務，應根據老人的健康狀況，分為不同的服務項目和服務等級，并制定相應的服務標準。但目前的現狀是，養老標準規范偏重于硬件設施，軟件服務標準相對滯后，很難依據這些規范制定出一套行之有效的指標來衡量養老服務的質量，監管起來難度較大，對實施PPP模式造成一定障礙。

　　 項目產生與收費機制不同，加大了條件設計的難度

　　 通常情況下，在城市規劃的編制過程中，就會根據該地區人口、區位等因素確定相應的基礎設施項目，如道路、橋梁、水廠、電廠等，而這些基礎設施的位置、規模、建設的時間節點等條件也是基本確定的，因此，政府通常會根據實際需要來發起基礎設施PPP項目。

　　 而對養老項目來說，相當部分都是在城市發展、舊城改造等過程中自然產生的需求，政府在這方面缺少相應的規劃，而項目通常是也由社會投資人根據市場需求發起，政府主要采取后置審批與行業監管的管理方式，難以像對基礎設施項目那樣對于養老項目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進養老項目PPP方面比較謹慎。

　　 養老項目收費機制比較復雜，價格彈性更大。經營性基礎設施項目，如水廠、地鐵，通常會有一個相對確定的價格標準和調價方式；而養老項目則不然，在同一個養老機構中，由于服務類型和服務等級不同，服務收費差異通常較大，同時又可以采取不同的收費方式，如月付制、年付制或者會員制。不同的收費標準和收費方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養老項目設計初期就需要考慮不同的收費標準和收費方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項目條件設計的難度。

　　 針對上述情況，政府該如何破局，真正將PPP模式所帶來的利好順利接入養老產業，既達到緩解公共財政壓力的目的，又能給社會投資人開拓出一個新的投資領域？

　　 政府應設計出切實可行的合作模式

　　 養老項目可以由政府發起，也可以由市場發起，對后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補貼就可以了；而前者，需要政府的投入，如何針對這類項目設計出切實可行的合作模式是需要重點研究的問題。

　　 對有效緩解政府財政壓力的養老項目采取BOT、BOO等模式。在鼓勵社會力量進入養老服務業的相關政策文件中，明確提出的適用于養老項目的公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務等幾種模式，主要是著力于運營階段，解決公辦養老項目供給能力不足、運營服務水平低下的問題。

　　 采用適用于新建基礎設施的BOT、BOO等模式建設養老設施。但由于養老項目的公益性，又是面向老人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養老服務收回投資，經濟上可能并不可行，仍然需要政府采取某種形式的補貼。如以優惠價格提供場地或土地，在運營階段按照床位給予補貼等。

　　 采用“建設-維護-移交（BOT）+委托運營”的模式

　　 對政府規劃、投資的項目，如何通過與投資人的合作，降低當期政府投入、緩解財政壓力，筆者認為可以借鑒早先進入老齡社會的發達國家經驗，采用“建設-維護-移交（BOT）+委托運營”的模式，在這種模式中，有三個參與方，一是政府，作為項目的主導者和監管者；二是建設方，就是社會投資人，負責設施的建設和維護；三是運營單位，作為項目建成后的運營者。政府先與社會投資人簽訂投資和維護更新協議，由其出資建設養老院等設施，在竣工并完成驗收后，投資人在一定期限內負責設施的維護和更新，政府以租賃方式獲得養老設施的使用權，以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報。同時，政府以租賃經營或委托運營的方式將該養老設施租賃給運營單位使用，視情況以降低租金方式或按養老院實際入住人數給予補貼，使運營者在提供高性價比服務的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優點是專業運作，解決了養老服務所需的儀器儀表的專業維護問題，同時能夠在較長時間內平滑政府投入的現金流。政府可以從一些有融資需求和服務需求的單體項目著手進行試點，形成經驗后再逐步加以推廣。

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