PPP模式的國際經(jīng)驗

發(fā)布日期：2016-05-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP模式自20世紀80年代末以來，作為一種新的市場化的公共服務(wù)供給機制在西方國家中被廣泛應(yīng)用，至今已有20多年的歷程，期間盡管也有不同的聲音、提出過這樣那樣的批評和質(zhì)疑，但總體而言還是得到了越來越多國家的認可并付諸實踐，不僅有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。

　　 立法先行。法無授權(quán)不可為。任何新的行政行為的發(fā)生都必須有明確的法律依據(jù)。PPP模式作為政府與社會資本合作提供公共服務(wù)的新機制，不僅政府自身的行為要有相應(yīng)的法律依據(jù)，社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域更需要明確的法律規(guī)定。同時，由于PPP項目投入大，周期長，社會資本也必須依靠法律保護自己以規(guī)避風險。實踐中，西方國家為了推進PPP項目往往都會先行立法，比如韓國就出臺了專門的PPP法及實施細則。英國雖然沒有針對PPP模式出臺專門的法律，但卻制定了一系列非常細致的指導(dǎo)PPP模式實施的政策和指南，包括1992年頒布的《標準化PFI合同》、2004年出臺的《物超所值（Value for Money）評估指導(dǎo)》、2008年出臺的《基于長期價值的基礎(chǔ)設(shè)施采購法》以及2012年頒布的《標準化PF2合同》等。日本為了推進PPP項目的順利進行，也仿效英國陸續(xù)出臺了《PFI法》《PPP /PFI徹底改革推進計劃》等法規(guī)和政策，并且在教育、交通、醫(yī)院等領(lǐng)域也出臺了運用PPP模式的相關(guān)法律。

　　 我國雖然也有相應(yīng)的法律規(guī)定，但基本上都是部門規(guī)章或地方性法規(guī)，不僅階位不高，相互之間還存在沖突。比如對“社會資本”這一 PPP模式中最核心的概念，財政部和發(fā)改委的界定就表現(xiàn)出了明顯的不同，這種狀況肯定會妨礙我國PPP項目的推進。如果目前由全國人大制定統(tǒng)一的政府與社會資本合作的基本法條件暫不成熟的話，至少也要法出一門，對PPP項目的主體資格、適用范圍、項目立項、管理、收費標準、排他性規(guī)定、爭端解決機制，以及移交等環(huán)節(jié)作出系統(tǒng)、統(tǒng)一的規(guī)范，以明確PPP各參與方的權(quán)利義務(wù)，使項目全周期各環(huán)節(jié)有法可依。

　　 由專門的權(quán)威機構(gòu)負責PPP模式的規(guī)制和管理。由一個專門的權(quán)威機構(gòu)來對PPP模式進行統(tǒng)一規(guī)制和管理的好處就是它相對獨立，因此可以站在公共利益而不是部門利益的視角規(guī)制和管理PPP項目，既避免了部門利益的綁架，也避免了政出多門。比如2008年，加拿大政府就組建了國家層級的PPP中心，專門負責協(xié)助政府推廣和宣傳。英國的專門管理機構(gòu)則歷經(jīng)四次變化，先后于上世紀90年代初在財政部下設(shè)立了PPP工作組，1997年成立了特別任務(wù)組（Task Force），2000年成立了英國伙伴關(guān)系公司即PUK，并于2011年最終整合為財政部下設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK），來全面負責PPP工作，包括出臺與PPP相關(guān)的政策，對基礎(chǔ)設(shè)施項目進行審批，決定是否采用PPP模式等。

　　 我國雖然在財政部下也設(shè)立了一個PPP中心，但權(quán)威性顯然不夠，也沒有改變政出多門的現(xiàn)狀，目前我國有關(guān)PPP項目的規(guī)制和管理部門不僅有財政部還有發(fā)改委等。比如PPP項目的審批就存在多頭監(jiān)管問題，目前財政部PPP中心主要負責PPP項目方案的物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的項目報由政府審核，但發(fā)改委在將地方政府推介的項目納入PPP項目庫時實際上還要對項目進行一次審核。

　　 確保競爭。競爭是PPP模式發(fā)揮作用的前提。我們之所以要用PPP模式取代政府獨家供給公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，最核心的原因就是希望借助PPP模式將競爭機制引入到公共服務(wù)的供給之中。所以，西方各國在推進本國PPP模式的發(fā)展中都十分注重競爭機制的引入。比如英國在PFI/PPP合同的締結(jié)過程中就專門引入了競爭性對話這一新的程序。英國的這一做法也得到了歐盟的肯定，歐盟在推進歐洲交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的發(fā)展中也引入了這一程序性安排。而在美國的政府采購項目中，為了保證一個競爭性市場的存在，更是不惜增加采購和管理成本。比如美國國防部在進行潛水艇的采購中，當面臨的市場是只有一個規(guī)模較大實力較強的生產(chǎn)商和一個規(guī)模較小實力較弱的生產(chǎn)商參與競標，而實力較強的生產(chǎn)商給出的價格遠遠低于實力較弱的生產(chǎn)商給出的價格時，五角大樓的選擇并不是簡單地與實力強大的生產(chǎn)商簽訂購買合同，而是將購買合同一分為二分別與兩個生產(chǎn)商簽訂，以為未來培育一個更具競爭性的市場。我國雖然也有競爭性投標的相關(guān)規(guī)定，但投標過程形式化、官員干預(yù)、串標、圍標等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，真正的競爭機制并沒有建立起來。

　　 以公開透明預(yù)防可能的腐敗。由于應(yīng)用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域所牽涉的資金量往往很大，社會資本為了獲得PPP項目的主體資格，是有可能通過賄賂、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等手段綁架公共權(quán)力來尋求更高利潤的。無論是在一些具有天然壟斷性的公共服務(wù)項目的特許經(jīng)營，包括通訊、水電氣等領(lǐng)域，還是一些外包類公共服務(wù)，如垃圾清運、公共交通等領(lǐng)域，又或者一些基礎(chǔ)設(shè)施的維護運營領(lǐng)域，都可能出現(xiàn)社會資本綁架公權(quán)力部門，以共同牟利轉(zhuǎn)嫁成本給公眾的可能。所以，就腐敗的可能性而言，社會資本參與公共服務(wù)的提供并不比政府獨家提供更低。

　　 因此，在PPP模式中如何防范可能的腐敗問題，也是各國在探索PPP模式中不可回避的課題。而各國探索中一個值得我們借鑒的做法就是盡可能地公開和透明。比如英國2012年頒布的《標準化PF2合同》中，就突出強調(diào)了公開透明原則。為實現(xiàn)這個目標，《標準化PF2合同》采取了一系列措施來保證PF2項目實施過程的透明，以讓納稅人獲取更多的項目信息，比如合同規(guī)定政府項目批準過程的全部信息，只要不涉及國家機密或商業(yè)秘密等一些按法律規(guī)定不能公開的信息之外，全部向公眾公開，以接受公眾、媒體和相關(guān)行業(yè)的監(jiān)督。具體措施包括：要求政府是股東的所有項目，發(fā)布年度報告，詳細項目信息和財務(wù)信息；要求所有社會資本提供實際的和預(yù)計的股權(quán)回報信息，并在政府網(wǎng)站上發(fā)布，對項目進展狀態(tài)要進行持續(xù)更新；出版大眾容易獲取并理解的以往PPP項目信息等。同時，要求提高投資人資本金回報和長期項目債務(wù)的透明度，每年公布政府持有股權(quán)的PPP項目詳細的年報及財務(wù)報告等。

　　 覆蓋項目全生命周期的監(jiān)督和評審。為了保證PPP項目的運行符合物有所值原則，真正為公眾提供物美價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)，西方國家還建立了覆蓋項目全生命周期的監(jiān)督和評審制度。以英國為例，英國對其實施的PPP項目，無論是在招投標階段還是運營階段，都通過法律對服務(wù)價格、服務(wù)水平、客服幫助平臺以及重要事件的監(jiān)督等提出了具體要求，并通過《PFI合同規(guī)范化第4版》對誰進行監(jiān)督、什么時候進行監(jiān)督、誰為監(jiān)督付錢以及監(jiān)督注意事項等做了具體規(guī)定。

　　 此外，英國在《標準化PF2合同》中還規(guī)定政府和承包人應(yīng)對PPP項目進行年度評審和合同效率評審。其中年度評審的要求包括：第一，承包人應(yīng)向政府報告政府所關(guān)心的任何合同問題以及承包人履約情況；政府和承包人應(yīng)考慮任何進一步改進效率的建議。第二，承包人應(yīng)提交建議書說明，包括如何處理尚未履約的服務(wù)、如何處理年度審核報告中所提出的問題以及政府所提出的其他相關(guān)問題。第三，政府要提供關(guān)于設(shè)施當前和未來運行的要求以及這些要求對服務(wù)帶來的影響。

　　 合同效率評審的要求則包括：第一，承包人應(yīng)采取促使服務(wù)持續(xù)改進的方法，與政府一起工作，識別履約、效率以及設(shè)施和服務(wù)性能的改進機會。第二，以2.5年為一個周期，承包人和政府一起進行合同效率評審，以保證承包人為政府提供適宜的服務(wù)和設(shè)施。第三，政府和承包人通過評審會議闡述合同效率概況；討論效率改進應(yīng)該關(guān)注的事宜。第四，承包人應(yīng)編制合同改進記錄，并在合同效率評審日前30天提交政府。第五，合同改進報告應(yīng)包括承包人改進服務(wù)效率所采取的措施以及將來為合同改進而采取的承包人服務(wù)變化和政府服務(wù)變化。第六，財務(wù)總結(jié)，識別所有效率改進機會對成本所帶來的影響。這種監(jiān)督和評審不僅可以有效防止PPP項目偏離合同要求和公共利益，同時又可以隨時根據(jù)情況變化而作出相應(yīng)的調(diào)整。

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