用PPP機(jī)制激活地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，助力“穩(wěn)增長”

發(fā)布日期：2016-03-16來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 “在當(dāng)前形勢下，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要創(chuàng)新驅(qū)動，而政府與社會資本合作(ppp)項目就帶有非常明顯的創(chuàng)新特征。”全國政協(xié)委員、中國PPP研究院院長、財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康在做客人民政協(xié)網(wǎng)“委員會客廳”兩會訪談時特別強(qiáng)調(diào)：“作為創(chuàng)新形式，ppp項目不僅在直觀上表現(xiàn)為投融資模式和管理模式的創(chuàng)新，也對應(yīng)著宏觀層面治理模式的創(chuàng)新，正面效應(yīng)相當(dāng)明顯。”

　　 根據(jù)財政部全國ppp綜合信息平臺項目庫的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年2月29日，共有7116個ppp項目被納入綜合信息平臺，總投資需求達(dá)8.312 萬億元。對此，濟(jì)邦咨詢董事長、財政部PPP專家、發(fā)改委特許經(jīng)營法立法專家張燎在與賈康委員對話時認(rèn)為，從2013年底，PPP模式由設(shè)想逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，到2016年初ppp項目加速擴(kuò)展，呈現(xiàn)井噴之勢。可以預(yù)見的是，隨著對ppp關(guān)注度的與日俱增，未來PPP模式將對供給側(cè)改革的持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)生重要影響。

　　 1+1+1>3：ppp項目密集出臺引關(guān)注

　　 “政府履職盡責(zé)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，最終目的是‘為人民服務(wù)’，使社會公眾得到實(shí)惠，并使這樣的受益受惠可持續(xù)。”賈康在采訪時強(qiáng)調(diào)說：“PPP項目創(chuàng)新所帶來的合作機(jī)制，可以將政府規(guī)劃與政策相對優(yōu)勢、企業(yè)運(yùn)行管理相對優(yōu)勢和專門機(jī)構(gòu)的特定專業(yè)領(lǐng)域相對優(yōu)勢三者結(jié)合在一起，形成風(fēng)險防范與處理能力的最優(yōu)組合，針對性地防控與化解項目中的相關(guān)風(fēng)險。

　　 “這也就是說，ppp項目可以使政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)在合作中形成‘1+1+1>3’的公共服務(wù)績效升級效應(yīng)，進(jìn)而可持續(xù)地使社會公眾受益，從而提升社會公眾的滿意度、幸福感。”賈康說，這也是近階段，ppp項目密集出臺的重要原因。

　　 據(jù)了解，ppp模式是以PPP項目合同為基礎(chǔ)，由政府公共部門和社會資本共同承擔(dān)項目投資、建設(shè)和運(yùn)營責(zé)任、融資風(fēng)險的伙伴式合作模式。張燎說：“從全球的經(jīng)驗來看，ppp是一種較好的項目交付方式，其最大的意義不僅在于彌補(bǔ)政府短期資金缺口，還有利于提升公共產(chǎn)品管理效率和資本配置效率，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)及社會公眾的共贏。”

　　 自2013年底，PPP項目從設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)以來，中央密集出臺一系列政策，力推政府和社會資本合作的PPP模式。整體而言，PPP模式對加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升國家治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，具有重要意義。

　　 2015 年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》，經(jīng)過專家評審，確定了206個PPP示范項目，總投資金額為6589億元。具體來看，此批PPP項目仍以公路、軌交等基礎(chǔ)設(shè)施，以及養(yǎng)老院、醫(yī)療設(shè)施、污水處理、教育設(shè)施、城市管廊等公用設(shè)施為主。另據(jù)調(diào)查，截至2016年2月 29日，財政部全國ppp綜合信息平臺項目庫最新數(shù)據(jù)也顯示，共有7116個ppp項目被納入綜合信息平臺，總投資需求達(dá)8.31萬億元。

　　 對此，賈康表示：“從政策來說，ppp項目實(shí)質(zhì)上對應(yīng)著‘穩(wěn)增長’，對于經(jīng)濟(jì)全局而言，其可以調(diào)動民間資本、社會資金一起增加有效投資，進(jìn)入公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，將原來認(rèn)為的一部分過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能。

　　 不僅如此，過剩產(chǎn)能的利用還和“一帶一路”戰(zhàn)略嚴(yán)密契合。賈康表示，PPP項目將成為中國企業(yè)與“一帶一路”國家合作發(fā)展的重要模式，這也就意味著除了市場出清“僵尸企業(yè)”外，過剩產(chǎn)能還可以借助PPP項目對外輸出，實(shí)現(xiàn)國家宏觀層面治理模式的創(chuàng)新。

　　 “與宏觀層面相對，在微觀層面，從地方政府債務(wù)控制，到公共產(chǎn)品提供，再到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，PPP項目也可以順應(yīng)需求，成為地方政府在基建投資和融資模式的創(chuàng)新形式，為提升公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率提供新的模式。”張燎說：“PPP可以被看作公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供給側(cè)改革，PPP模式跳出了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)律和供給特征，讓與民生密切相關(guān)的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目更好地服務(wù)公眾。”

　　 PPP項目機(jī)制呼喚“中國特色”

　　 如何將ppp項目從準(zhǔn)公共產(chǎn)品延伸到更廣闊的領(lǐng)域，使其產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值?兩位專家不約而同的提到了同一個案例。

　　 “十多年前，那時候還沒有所謂PPP項目，甚至沒有ppp的提法，但是，基于一個民營企業(yè)家的宏大設(shè)想，和當(dāng)?shù)卣献鲄f(xié)商形成的連片開發(fā)規(guī)劃，以及各種各樣的管理力量的相結(jié)合，現(xiàn)在的固安已經(jīng)從一個默默無聞的農(nóng)業(yè)區(qū)域，形成了包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、綠化、宜居城市建設(shè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城。”賈康說：“企業(yè)的大膽想法，加上地方政府實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的內(nèi)在追求，將連片開發(fā)的規(guī)劃從落地到實(shí)施，由政府來認(rèn)定這個規(guī)劃，而企業(yè)來負(fù)責(zé)籌資投資，并在過程中投入各種各樣的管理力量，利用相對優(yōu)勢聯(lián)系方方面面的其他市場主體，形成連片開發(fā)的項目包。這就是ppp項目的中國式創(chuàng)新。”

　　 “因為看過非常多的ppp項目，我的眼睛還是非常挑剔的。”賈康笑言：“我很震撼于固安區(qū)域里面迅速崛起的增長級。在考察過固安產(chǎn)業(yè)新城之后，我覺得其具有非常明顯的高科技特征，也包括學(xué)校、醫(yī)院、交通網(wǎng)絡(luò)、綠化、住宅區(qū)、宜居城市等需要配套的各類內(nèi)容。我想，當(dāng)時有人能有這樣的勇氣，又可以得到地方政府方面的積極回應(yīng)，并且歷時十幾年之久，做成這件事情，是非常了不起的。這表明在中國發(fā)展過程中間，可能存在一些超常規(guī)發(fā)展的可能。”

　　 “這也就是說，這類連片開發(fā)的ppp項目可以從準(zhǔn)公共產(chǎn)品切入而延伸到形成更廣闊的覆蓋面。將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、招商引資與連片開發(fā)聯(lián)系起來，對接私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。從而將純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、以及私人產(chǎn)品形成打包項目，形成連片開發(fā)，這樣的創(chuàng)新意義，我覺得中國特色明顯。”賈康補(bǔ)充道。

　　 張燎則分析：“在國際經(jīng)驗方面，‘連片開發(fā)’或者稱之為‘園區(qū)開發(fā)’的PPP不是被特別強(qiáng)調(diào)的，但是中國現(xiàn)在卻做的風(fēng)聲水起，固安產(chǎn)業(yè)新城是一個突出的例子。目前，我國縣域經(jīng)濟(jì)層面同時面臨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，產(chǎn)城融合的園區(qū)開發(fā)ppp項目有可能達(dá)到一石二鳥的效果。”

　　 “供給側(cè)改革”是政府提出的重要改革路徑，而供給效率的提升也是必然要求。賈康此前公開表示，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對于地方政府來說，包括提供制度供給、規(guī)劃供給、政策供給、投融資供給、高科技供給、人才供給等。PPP項目中，“片區(qū)開發(fā)”已經(jīng)成為一種正在興起的趨勢。數(shù)據(jù)顯示，在全國7710個PPP項目中，片區(qū)開發(fā)已經(jīng)有超過450個項目立項。“地方連片開發(fā)把產(chǎn)業(yè)園區(qū)和招商引資拉進(jìn)來，從準(zhǔn)公共產(chǎn)品切入形成一個更廣闊的覆蓋面，實(shí)際上也就是對接了私人產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域，這可能更容易形成地方政府和企業(yè)的興奮點(diǎn)。”賈康說。

　　 “其實(shí)在交通領(lǐng)域，所謂的‘資源捆綁開發(fā)’有一個專有名詞領(lǐng)域叫TOD(Transit-OrientedDevelopment)，就是所謂的交通引導(dǎo)開發(fā)。”張燎說：“交通引導(dǎo)開發(fā)從類似PPP的回報機(jī)制來說，是將新建交通線路給區(qū)域產(chǎn)生的正外部性，借助周邊土地捆綁開發(fā)的方式反哺回項目中，增強(qiáng)項目本身的財務(wù)生存能力或者是財務(wù)自償力。這種TOD在香港地鐵和其他城市都有運(yùn)用。”

　　 “對于國內(nèi)PPP建設(shè)而言，能否借鑒更多的TOD方式，比如，將黑臭河治理的單純環(huán)境項目，擴(kuò)展到包括河道治理、河岸開發(fā)在內(nèi)的環(huán)境整體整治項目，形成環(huán)境導(dǎo)向的EOD(Environment-OrientedDevelopment)。假如我們思路更開闊一些的話，在園區(qū)開發(fā)PPP中，將基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)與規(guī)劃咨詢、土地整理開發(fā)相結(jié)合，或許可以創(chuàng)造性地提出園區(qū)引導(dǎo)城市開發(fā)的所謂POD(Park-Oriented Development)概念，用PPP機(jī)制激活地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。”張燎說：“這種捆綁綜合性開發(fā)，也意味著政府稅收增加，人民生活幸福感提升，社會資本、民間資本的智慧在產(chǎn)業(yè)招商、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的充分發(fā)揮，具有明顯的中國特色。”

　　 PPP項目機(jī)制未來具有更大可塑性

　　 “雖然PPP機(jī)制現(xiàn)在很熱，但我想任何參與PPP項目的社會資本都要端正認(rèn)識。”賈康說：“參與各方都要考慮清楚、設(shè)計清楚，對回報和風(fēng)險有一定的正確認(rèn)識。”

　　 “尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)層面，由于地方財力有限，ppp項目在未來發(fā)展中，要注重法制化建設(shè)，培養(yǎng)合同意識、履約意識。”張燎說。

　　 “PPP 天然要求法治化環(huán)境，來保持政府和社會資本等各方穩(wěn)定的合作預(yù)期。”賈康表示，PPP模式發(fā)展過程中，沒有法治化的保障是不可想象的，其已經(jīng)成為一個機(jī)制 “倒逼”法制化進(jìn)程，“倒逼”契約精神培養(yǎng)的機(jī)制，促進(jìn)整個社會供給體系的優(yōu)化。“這也就是說，在運(yùn)行過程中，PPP合作形式不僅應(yīng)當(dāng)有個像模像樣的婚禮，還要求我們將PPP項目做成百年好合的婚姻。”

　　 追求效率的提升對PPP項目的法制化進(jìn)程提出了更高的要求。據(jù)了解，目前財政部相關(guān)部門正在積極調(diào)研、加快推進(jìn)PPP立法相關(guān)工作。而由財政部PPP中心、中國財政科學(xué)研究院等機(jī)構(gòu)密集召開的PPP立法研討會也釋放出鮮明的信號：PPP立法工作已經(jīng)駛?cè)?ldquo;快車道”。

　　 尤其值得一提的是，民營企業(yè)和社會資本參與公共合作，回報機(jī)制、配套設(shè)施、政府規(guī)劃、風(fēng)險分擔(dān)等是影響供給效率的重要因素。在PPP項目的落地過程中，政府起到確定開發(fā)規(guī)劃、管理規(guī)劃的作用，包括一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、綠化、宜居城市建設(shè)統(tǒng)統(tǒng)放在規(guī)劃;企業(yè)則負(fù)責(zé)籌資、投資，在這個過程中投入各種各樣的管理力量，利用相對優(yōu)勢去整合其他市場主體，一起做大、完善項目的實(shí)施，通過政府和市場兩種方式，促進(jìn)供給效率的優(yōu)化。

　　 此外，“應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，PPP其實(shí)是一個很好的共贏機(jī)制。其可以對接企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的部分難題。”張燎說：“ppp的法治化建設(shè)的加速，也會使得民營企業(yè)更積極、更成規(guī)模的加入PPP過程。“民營企業(yè)和社會資本的合理回報訴求應(yīng)該被尊重，ppp項目的合理機(jī)制回報需要科學(xué)、專業(yè)、多樣化，這樣才能充分發(fā)揮發(fā)掘項目本身經(jīng)營效益，減少政府的負(fù)擔(dān)。民營企業(yè)加入ppp建設(shè)過程中的后續(xù)行為，一般帶有長期運(yùn)營特征，形成培育、發(fā)展的過程，提升效率和經(jīng)濟(jì)活力。”

　　 “總體來說，這可以說明，PPP在創(chuàng)新方面比其他經(jīng)濟(jì)體具有更大的可塑性。”賈康說：“所以，我寧愿用動態(tài)優(yōu)化和規(guī)范化PPP來理解發(fā)展過程。從在整個歷史過程來看，最好的推動辦法就是給PPP一定的可塑發(fā)展空間，符合這個空間就可以通過流程予以認(rèn)定。這也就是說，各個階段都會有適應(yīng)不同項目出現(xiàn)，促進(jìn)PPP機(jī)制的大規(guī)模成熟。”

　　 來源：人民政協(xié)報

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