PPP模式有何風險？如何防范！

發布日期：2016-01-05來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 　一、PPP項目銀行貸款特點 1、PPP項目一般融資組織結構

　　 為PPP項目提供貸款的金融機構，包括國際銀團、商業銀行、出口信貸機構、投資信托機構和多邊國際金融機構，其中商業銀行目前仍是最基本的債務資金提供方。另外，由于PPP項目資金規模龐大，一般需要幾家甚至幾十家銀行組成的國際銀團對項目提供貸款，稱為辛迪加銀團貸款（Syndicate）。

　　 PPP項目銀行貸款主要涉及如下內容：政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，該協議不是對項目進行擔保，而是政府向借貸機構作出承諾，將按照政府與項目公司簽訂的合同支付有關費用。這個協議使項目公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。相應的，私營企業也承擔一定的貸款擔保責任。在經營期限內，項目管理公司以向享受公共產品服務的使用者收費的方式回收資金，償付貸款本息。

　　 2、PPP項目銀行貸款特點

　　 ①PPP項目建設期長，且投資回收期長，對銀行資金占用時間長，資產流動性差?；A設施項目的投資回收期一般為10年以上，有的達30年甚至更長。

　　 ②社會效益往往大于經濟效益，且回報率較低。有些項目自身收益并不十分理想，甚至無回報或項目本身沒有還款能力，還本付息資金需協調解決。如污水處理項目等。

　　 ③風險因素多，預測難度大。在項目建設經營期較長的情況下，來自項目投資者信用、項目市場環境等方面的風險因素增加，而同時準確預測市場前景難度加大，對銀行的風險管理部門有一定的考驗。

　　 ④通常受政府擔保，但政策性影響大。PPP項目大多得到各級政府的支持，并享有優惠政策。在項目還款和擔保等問題上政府與銀行間往往比較容易達成共識，一般較為穩定，這在一定程度上保證了銀行的貸款質量。但同時該類貸款受政府政策影響大，該類風險較為突出。

　　 　　二、商業銀行對PPP項目全壽命周期的風險識別

　　 1、PPP項目壽命周期的界定

　　 PPP項目的全壽命周期以時間為自變量，可以是離散的，即可以劃分為不同的幾個階段，也可以是連續的，即從理論上講，其風險管理的各要素均是時間的函數。這種思想體現了商業銀行在PPP項目風險管理中的動態性和持續性。PPP融資項目的全生命周期可分為準備階段、招標階段、融資階段、建設階段、運營維護階段和項目移交共六個階段。

　　 圖2 融資項目全生命周期圖

　　 2、PPP項目各階段主要風險類型

　　 基于以上分析，PPP項目風險來源主要有項目公司及項目本身兩個方面。項目公司是政府與私營企業通過特許協議所成立的，對項目公司的評估就是對政府和私營企業的評估，因此，銀行在PPP項目各個階段都要從政府部門、私營企業及項目本身這三個角度去識別風險因素，以弄清風險來源，有針對性進行風險管理。另外，PPP項目的復雜性要求銀行內部管理人員素質、管理方法都要適應PPP項目的要求，因此，在項目各個階段的風險管理中都需要考慮銀行內部風險。下面分階段對主要風險因素進行識別，并將其歸類到銀行更為熟悉的八大風險中，以便于銀行對其進行專業性的管理。

　　 ①準備階段和招標階段

　　 由于PPP項目資金需求量大，項目準備階段政府和私營企業通常會對融資來源有初步的構想，對銀行的選擇也較其他項目有所提前，因此，銀行盡早接觸PPP項目的前期工作是可行的。在這期間，銀行主要是對項目及其投資主體，包括政府部門和私營企業，作出初步的評估，為銀行的貸前風險管理打下基礎，更有效地減少日后的風險損失。而這期間銀行主要識別的風險是來自內部的操作風險，即銀行管理不完善導致的對貸前風險管理重視程度不夠、貸前風險管理能力不足所引起的操作風險，這類風險主要影響銀行對是否放貸作出正確的決策，該風險造成的直接損失即成本的增加。

　　 ②融資階段

　　 融資階段是銀行參與PPP項目的重要階段，該階段的目標即完成銀行與政府、銀行與項目公司之間的各項協議。這是銀行對項目及其投資者進行全面評估和詳細分析的過程，也是銀行識別該項貸款各類風險并通過協議進行合理規避的重要過程。銀行在這個階段的風險管理的好壞直接表現在所簽訂協議當中，若在此階段風險管理出現漏洞，那么對銀行效益的影響將是長期的，所造成的損失也是難以預料的。

　　 從項目角度來看，銀行在融資階段面臨著由于對項目重要指標難以預測和對項目合規性評價不當而導致日后難以收回貸款的風險；在項目公司角度，由于特許經營公司有著特殊的組織形式，放貸銀行面臨著法人實體不明、擔保物流于形式、債權虛置等風險；另外，銀行還面臨著私人投資者管理能力、技術水平、還款能力不足的風險。PPP項目建設營運周期長，對各種因素的識別受時間的影響大，如若在融資階段評價失誤，沒能通過協議規避風險，將對日后埋下風險隱患。

　　 另外，在融資階段銀行簽訂融資協議時需要從銀行發展戰略角度考慮銀行長期的發展情況，以規避貸款決策失誤造成的戰略風險。此階段對銀行主管經理人員素質要求較高，管理不當將使銀行面臨操作風險。最后，對銀行在簽訂貸款協議中面臨的法律風險，尤其對于沒有相關經驗的銀行，需要審慎解決協議中涉及的各種法律問題。

　　 ③建設階段和運營維護階段

　　 從建設到運營維護是PPP項目持續時間最長的兩個階段，是成本大量投入到貸款逐步收回的階段，是還款風險的主要發生期（陰影部分代表還貸風險的主要發生期），也是各種風險因素識別較難的階段。因此，做好該階段的風險管理顯得十分重要。

　　 項目還款風險主要發生期

　　 建設階段銀行需識別影響成本投入的各種風險因素。從項目角度來看，包括項目周期長而導致銀行的流動性風險和導致項目成本超支的如利率增加、通貨膨脹等市場風險；項目公司角度主要考慮私營企業技術、勞資糾紛等引起成本超支、技術落后引發工程延期、資金使用不當等引起的不能按時還款的信用風險；PPP項目受政策影響大因而銀行需關注政府政策變動的風險；項目公司的公私雙方投資者違反協議的法律風險。

　　 在運營維護階段，銀行主要識別影響貸款收回的各種風險因素，在項目角度，各種市場因素將直接影響項目的盈利能力，因而銀行需謹慎做好該階段的市場風險管理。在項目公司角度，銀行主要面臨私營企業的經營管理能力和政府部門的政策變動等信用風險及違約風險，以及項目公司的公私雙方投資者違反協議的法律風險。

　　 同樣，銀行在這兩個階段面臨著貸后管理不當、信息不完善造成管理疏忽等引發的操作風險。

　　 ④移交階段

　　 通常PPP項目在移交之前銀行已經收回貸款，但是直到此時銀行仍然不能忽視項目公司投資者某一方違背貸款協議的風險。另一方面，銀行在收回款項后應對貸款整體情況作后評估，以為其他的項目提供借鑒，這樣銀行同樣面臨著內部忠實度不夠的操作風險。

　　 三、商業銀行對PPP項目的風險防范措施

　　 1、建立專門PPP項目風險管理機構

　　 風險管理水平體現了商業銀行的核心競爭力，良好的風險管理是商業銀行創造價值的手段。體現在PPP項目中，良好的風險管理首先需要設置專門針對PPP項目的風險管理機構。這在國家大力投入基礎設施建設、PPP融資模式廣泛應用的今天是十分必要的。該機構的專業性主要表現為兩個方面：首先是培養專門的PPP項目風險管理人員。PPP項目貸款具有其鮮明的特點，為了適應這種基礎設施建設的新興融資模式，銀行應當培養一批具備項目融資相關知識的業務人員及管理人員，使其了解PPP項目的特性及其特有的風險因素，以提高銀行對PPP項目貸款的管理能力和水平。其次是建立專門適應PPP項目的風險管理流程。針對PPP項目特性，貸款銀行應當建立專門的風險識別、評估、監測和控制體系。如在風險識別過程中，銀行需要從PPP項目的特殊組織模式角度考慮，建立一系列針對政府、私營企業和項目的風險因素指標，充分了解特許經營協議的內容，分析其中的風險漏洞；為PPP項目建立專門的風險評估模型，盡可能準確計算可以量化的風險、評估難以量化的風險；在PPP項目的全過程中監測各種可量化的關鍵風險指標，以及不可量化的風險因素的變化和發展趨勢等。

　　 2、建立全壽命周期的動態化管理理念

　　 PPP項目從立項到完工、運營、移交，是一個科學的系統工程，各個階段相輔相成，這樣，上一個階段的風險因素如果沒能得到很好的防范將直接對下個階段產生影響。并且在各個階段各個風險因素之間也有著內在的關聯。銀行需建立針對項目全壽命的動態化管理理念，即在項目的整個壽命周期內，考慮時間變化的因素，綜合考慮各個風險因素，采取合理科學的風險管理措施，將各個風險管理單元統一起來進行多元化、多層次、多角度的管理，統籌全局看風險。風險管理各個環節緊密聯系并隨項目發展而呈現不斷向前滾動的趨勢，使得風險管理覆蓋項目周期各個時間段，并充分考慮前后風險因素的關聯。

　　 3、重視貸前管理

　　 PPP項目周期長、資金投入量大，涉及的風險因素多，銀行應及早介入，全面掌握投資規模、工程投標、資金預算等情況。盡管這樣銀行將面臨項目未能實施的風險，但相對于后期融資階段相比，銀行只需投入很少的成本，只要項目能夠實施，將大大降低融資階段風險管理的成本，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。

　　 4、完善對PPP項目貸款協議的管理

　　 貸款協議是銀行進行風險管理的重要依據，也是銀行規避風險的重要手段，完善對貸款協議的管理將在確保協議的合法性基礎上盡可能地達到銀行規避各類風險的目的。風險管理機構應從以下幾個方面加強對貸款協議的管理：

　　 ①首先是設置邏輯嚴密、有效的擔保體系

　　 PPP項目貸款風險化解的核心環節，是由項目發起人、項目公司以及其他有利害關系的第三人向貸款人提供特定的擔保。貸款人防范風險往往是通過一系列嚴密有效的擔保來實現的。通常應該包括項目完工擔保、產品購買擔保及必要的物權擔保。另外針對特定的基礎設施建設，銀行還可以要求政府對貸款人的利益作出承諾和擔保。

　　 ②其次是在貸款協議中確定風險承擔限度

　　 貸款人應當認真審讀項目發起人和政府所訂立的特許經營協議，充分了解特許協議中如項目特性、特許權經營的期限、政府承諾保障PPP項目權益的有關條款等。為使貸款人的收貸風險減少，貸款人須明確規定支付貸款前必須具備的先決條件和明確各項風險的承擔限度。

　　 5、充分利用銀行風險管理信息系統

　　 為提升風險管理的競爭優勢，目前越來越多的銀行開始重視建立風險管理信息系統。對于PPP項目這種周期長、風險因素較多的項目貸款來說，能通過信息系統進行風險管理，其效率將會得到很大提高。銀行可以通過先進的風險管理信息系統，隨時更新風險信息并及時作出分析和判斷，以適應在PPP項目建設運營的漫長過程中出現的各種風險因素，并減小可能信息不對稱對銀行帶來的影響。（轉自PPP政策解讀，來源銀通智略報告，原標題《PPP模式有何風險？如何防范！》，PPP資訊整理）

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