PPP推介新項目出爐，解決“落地難”尷尬仍是重點

發布日期：2015-12-18來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 自2015年開始，PPP模式在全國各地全面展開，業內人士也將2015年稱為“PPP元年”。

　　 臨近年末，國家發改委先披露了第一批PPP項目的進展情況，第一批公開推介項目共計1043個、總投資1.97萬億元，而截至11月底，簽約項目達到329個，占總推介項目的31.5%。

　　 12月16日，國家發改委緊接著發布關于第二批PPP推介項目的重磅消息，第二批PPP推介項目共計1488個、總投資2.26萬億元，涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域。

　　 同時，發改委還對第一批PPP項目進行了更新，保留了繼續推介的PPP項目637個、總投資1.24萬億元。目前，發展改革委PPP項目庫總計包含2125個項目、總投資3.5萬億元。

　　 行業間市場情況決定簽約差異

　　 從行業分布情況，據發改委披露的數據顯示，簽約項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等領域。329個項目中，污水、垃圾處理項目104個，占 31.6%;供水、供熱、燃氣等項目61個，占18.5%;學校、醫院、體育等項目41個，占12.5%;鐵路、公路、港口等項目38個，占11.6%。而從這些數據中，可以明顯發現，污水、垃圾處理等簽約項目數量多于鐵路、公路、港口等項目的簽約數量。

　　 首先，有分析人士指出，在環保領域，以政府采購服務為核心的PPP整體解決方案模式與即將實施的大氣、水、土壤三大行動計劃相契合，在政策加碼與環保需求的合力之下，環保PPP項目大量涌現。在5月25日發改委上線的PPP項目庫中，環保類PPP項目數量總計也達到370個，占35%。但是，環保PPP 項目的總投資額卻僅占項目庫總投資額的8.5%。

　　 中央財大教授溫來成對此指出，民營企業在選擇的時候，要根據自己的資本額、技術、管理能力等做出選擇，而污水、垃圾處理等項目需要的投資額相較之下較小，技術也比較成熟，相反，鐵路、公路、港口等項目投資額比較大、風險也比較大。因此，對于簽約率的差距，其實是符合市場經濟情況的，當然也取決于投資人的偏好和實力。

　　 中投顧問環保行業研究員侯宇軒在接受《中國產經新聞》記者采訪時也表示，鐵路、公路、港口等項目簽約率低屬于正常情況。原因首先是，像市政道路、工業園區等基礎設施建設帶有一定公益性質，且許多項目幾乎是無經營收益的，從這個角度來看，不適合PPP模式;其次，鐵路、公路、港口等大型基礎設施使用一般資本回收周期長，且后續運營維護費用高、時間長，不容易受到社會資本的青睞。

　　 從投資規模看，據發改委披露的數據顯示，簽約的PPP項目中1億元以下的項目有65個，占簽約項目的比例為 19.7%;1億-10億元項目177個，占53.8%;10億-50億元項目58個，占17.6%;50億元及以上項目29個，占8.9%。10億元以下項目占73.5%。

　　 其中，投資規模最大的當屬北京地鐵16號線，項目總投資495億元，并于今年2月草簽《北京地鐵16號線項目特許協議》,按照該協議，京港地鐵采用PPP模式參與16號線的投資、建設和運營,并獲得北京地鐵16號線30年的運營權。

　　 PPP關鍵在落實不在簽約

　　 PPP(Public- Private-Partnership)，即公私合作模式,是一種將市場規律引入公共服務的運作方式。從上世紀80年代開始，我國就引入了PPP模式，并在實踐中不斷探索和創新。推廣PPP模式的核心目的是在基礎設施和公用事業(2991.374, 13.38, 0.45%)領域引入社會資本，增強公共產品的供給能力，提高公共服務的質量和效率。

　　 自今年5月第一批PPP項目庫公布以來，從起初3個月的簽約率不足20%，到現在的31.5%簽約率。國家發改委方面表示，第一批公開推介的PPP項目簽約情況總體較好。這表明一是推介的項目質量較高;二是各地在積極推廣PPP模式方面做了大量工作;三是通過發改委集中推介提高了社會關注度和社會資本參與的積極性。

　　 事實上，31.5%僅僅統計的是發改委第一批PPP項目庫的簽約情況，而地方實際推出的PPP項目遠超發改委公布的數據。同時，今年9月，財政部方面還發布了一批PPP示范項目建設項目，共206項，總投資金額6589億元。

　　 根據民生證券研究院執行院長管清友的估算，目前國家推出的示范、推介項目與已簽約但未納入中央項目庫的項目之和已經超過2400個，合計金額至少達5萬億元。

　　 中央財經大學財政學院教授、中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成在接受《中國產經新聞記者》記者采訪時表示，與前期預期情況相比，近期落實情況是比較好的，而最近財政部和發改委推出的項目也都是以基礎設施為主，投資額比較大。

　　 但是，31.5%的簽約率并不意味著就可以沾沾自喜，因為對于PPP項目的落實情況還有待進一步觀察評估，并且對于PPP機制的探索之路也有待挖掘。

　　 興業銀行(16.16, -0.02, -0.12%)首席經濟學家魯政委曾表示，衡量PPP機制的成功與否，可以從財政和社會福利兩個角度來看，從財政角度，主要是看PPP機制是否能降低財政的支出負擔，而從社會福利角度，則主要是看PPP機制是否能提高社會福利水平。

　　 溫來成認為，目前關鍵是關注PPP項目的落實情況，而不是過高的簽約率。要做好物有所值論證，不管是私人服務還是公共服務，現階段都不敢追求過高的簽約率，因為如果前期論證非常倉促，甚至是被當成政績工程，這些項目在長達20多年的特許經營期間，就可能造成很大隱患。因此，不能要求太快，寧可速度慢一點，把前期工作做扎實，讓這些項目確確實實是PPP項目，而不是包裝出來的項目，并且以后能夠繼續經營下去，為社會提供優質的公共服務，這才是關鍵的。

　　 與此同時，財政部方面也要求，各項目要做好財政承受能力論證，做好地區和行業平衡，防止項目財政支出責任累計超過本地區整體財政承受能力上限，確保財政中長期可持續性。并且，在示范項目建設完成后，財政部應組織專家對前期實施情況進行驗收，重點審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征。驗收不合格的，將不再作為示范項目推廣。

　　 “落地難”尷尬仍待解

　　 盡管PPP項目在政府、社會共同努力下，尤其是在政府的大力支持和推動作用下，已經初顯成效，但是依舊面臨落地難的尷尬局面。

　　 首先，有分析人士指出，PPP模式成功運行的三大必要條件，一方面是政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任為大眾提供最優質的公共設施和服務卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。

　　 第二，健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在 PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。

　　 第三，專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化和標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持;另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

　　 而在實際的推廣過程中，這三大必要條件其實并沒有得到完全解決，這也成為導致PPP項目落地難的影響因素。

　　 溫來成指出，政府的信譽、投資人的權益保護，這兩個問題既是民營企業最擔心的問題，同時也是兩個造成落地難比較突出的影響因素。從目前的情況來看，法律制度的不健全，比如：原本期望特許經營是由國務院以行政法規的名義來頒布，而實際上，特許經營是六部委聯合發布的，并且是以部門規章形式來發布的，而財政部和發改委都有各自的政策指南、合同范本，兩個部門同時做這項工作，會為以后的監管帶來很大安全隱患。究竟是由財政部負責，還是由發改委負責，這個問題現在還沒有得到解決。同時，特許經營期間一般是20年-30年，那么私營企業就不敢貿然參加這種項目，這是目前最大的問題。

　　 另外，PPP 項目如果涉及到基礎設施，一般還會涉及土地、環境評估等，這些審批手續比較長，對于項目在短時間內落地也會造成一定影響。記者發現，特別是市、縣，也包括一些省一級財稅管理部門，目前還是愿意更多地與央企、國企合作，而從前期的簽約情況來看，也是以國企、央企為主，而對于私人企業直接參與的項目，思想上還存在一些顧慮，這跟目前PPP項目的宣傳、具體操作流程的普及還不到位有關，這也是一個暫時性的影響因素。

　　 國開行上海分行規劃發展處處長于柢東則認為，PPP難落地的原因，首先是法律法規不盡完善,在實際操作層面存在包括稅收等一系列法規問題;其次,社會資本難以把控PPP項目的風險;再次,政企在PPP項目利益分配上沒有一個標準,難以達成共識;最后，社會資本和政府雙方在培育契約精神上還有待加強。

　　 除此之外，侯宇軒認為，落地難的原因還有，大多PPP項目投入大，資本回收周期長，使得項目風險較普通的商業項目要高得多;另外，10%的財政紅線使許多財力偏弱的基層政府可發揮空間有限。

　　 為了突破PPP項目落地難的障礙，進一步提升簽約率、促進PPP機制健康發展，侯宇軒也給出建議，首先要對項目進行篩選，嚴格把關，挑選出負債率較低而收益率較高，前景好的項目;其次要按照市場規律辦事，建立起公共服務價格和補貼動態調整機制，降低項目風險，做到風險公擔;最后是一切依照法治化運作方式，政府要遵守合約，建立起規范化的PPP項目流程。

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