PPP模式下的產業投資基金

發布日期：2015-12-14來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　一產業投資基金概述1、產業投資基金的定義

　　根據原國家發展計劃委員會2006年制定的《產業投資基金管理暫行辦法》，產業投資基金(或簡稱產業基金)，是指一種對未上市企業進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創業投資、企業重組投資和基礎設施投資等實業投資。按投資領域的不同，產業投資基金可分為創業投資基金、企業重組投資基金、基礎設施投資基金等類別。

　　隨著2006年《中華人民共和國合伙企業法》、2014年《私募投資基金監督管理暫行辦法》等法律法規的出臺，產業投資基金的組織形式向著多樣化的方向發展。

　　2、產業投資基金的組織形式

　　根據產業投資基金的法律實體的不同，產業投資基金的組織形式可分為公司型、契約型和有限合伙型。

　　(1)公司型

　　公司型產業投資基金是依據公司法成立的法人實體，通過募集股份將集中起來的資金進行投資。公司型基金有著與一般公司相類似的治理結構，基金很大一部分決策權掌握在投資人組成的董事會，投資人的知情權和參與權較大。公司型產業基金的結構在資本運作及項目選擇上受到的限制較少，具有較大的靈活性。在基金管理人選擇上，既可以由基金公司自行管理，也可以委托其他機構進行管理。

　　公司型基金比較容易被投資人接受，但也存在雙重征稅、基金運營的重大事項決策效率不高的缺點。公司型產業投資基金由于是公司法人，在融資方式更為豐富，例如可以發行公司債。

　　(2)契約型

　　契約型產業投資基金一般采用資管計劃、信托和私募基金的形式，投資者作為信托、資管等契約的當事人和產業投資基金的受益者，一般不參與管理決策。契約型產業投資基金不是法人，必須委托基金管理公司管理運作基金資產，所有權和經營權分離，有利于產業投資基金進行長期穩定的運作。但契約型基金是一種資金的集合，不具有法人地位，在投資未上市企業的股權時，無法直接作為股東進行工商登記的，一般只能以基金管理人的名義認購項目公司股份。

　　(3)有限合伙型

　　有限合伙型產業基金由普通合伙人(GeneralPartner，GP)和有限合伙人(LimitedPartner，LP)組成。普通合伙人通常是資深的基金管理人或運營管理人，負責有限合伙基金的投資，一般在有限合伙基金的資本中占有很小的份額。而有限合伙人主要是機構投資者，他們是投資基金的主要提供者，有限合伙基金一般都有固定的存續期，也可以根據條款延長存續期。通常情況下，有限合伙人實際上放棄了對有限合伙基金的控制權，只保留一定的監督權，將基金的運營交給普通合伙人負責。

　　二政府緣何牽手產業投資基金

　　1、政府資源緊張倒逼牽手產業投資基金

　　1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政收支，此后地方政府的財政收入占全國財政收入的比重一直維持在50%左右，但是財政支出占全國財政支出的70%以上，根據舊的預算法，地方政府缺乏直接負債融資的法理基礎，為了解決經濟發展和融資約束之間的矛盾，地方融資平臺公司逐漸興起，成為地方政府在基礎設施建設和公共服務領域融資的重要途徑。

　　為加強對地方政府融資平臺公司及其債務的規范管理，中央自2010年起發布了一系列文件加強對地方融資平臺的監管，尤其是新預算法和43號文的出臺，使得地方政府的傳統融資渠道(貸款、信托和債券)融資全面受限。

　　根據43號文的規定，地方政府規范的舉債融資機制僅限于：政府舉債(一般債券和專項債券)、PPP和規范的或有債務。

　　但是地方政府在經濟建設方面的責任并沒有因為原有平臺融資渠道受限而得到減輕，隨著經濟下行壓力的加大，地方政府迫切需要通過投資來拉動經濟，而在實業產能過剩和房地產增速下滑的背景下，城鎮基礎設施和公共服務領域的建設成為拉動投資乃至穩增長的關鍵。

　　為了實現在43號文的框架內籌集用于基建投資的資金，地方政府一方面可以通過發行地方債來融資，另一方面也可以引入社會資本在PPP的框架下進行，產業投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資的新選擇。

　　2、產業投資基金能解決政府什么問題?

　　產業投資基金本質上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會資本以股權形式介入項目公司，參與基建類項目的建設和運營，可以解決地方政府三個問題：

　　(1)解決新建項目融資問題

　　對于新建類項目，政府可以發起母基金，吸引銀行、保險等金融機構和實業資本提供項目建設所需要的資金，解決當前建設資金不足的問題。

　　(2)解決存量項目債務問題

　　對于存量的項目，可以通過TOT、ROT等方式，由產業投資基金設立的項目公司接手具體項目運營。尤其是對于已到回購期的BT類項目，原先政府的付費期是三到五年，產業基金介入項目后，政府通過授予特許經營權，政府的補貼或支付期限可以延長到十年甚至更長，大大減輕地方政府的短期償債壓力。

　　(3)解決城投公司資產負債約束問題

　　過去絕大多數基建類項目都由地方城投公司負責融資、建設和運營，城投公司直接融資會造成資產負債表膨脹，提高城投公司的資產負債率，從而影響企業的銀行貸款和債券發行。城投公司通過發起設立產業投資基金，以基金的形式籌集資金，可以實現表外化的融資，降低城投公司的資產負債率。

　　在傳統的平臺投融資模式下，地方政府以自身信用為平臺公司的投融資項目承擔隱性擔保。而在產業投資基金模式下，地方財政以較小比例的股權加入投融資項目，對項目特許經營和收取附帶權益，有助于解決地方基建融資問題，提高財政資金的使用效益。

　　3、當產業投資基金遇上PPP

　　自十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，中央各部委出臺了一系列文件鼓勵推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。在PPP模式下，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。

　　投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

　　在實踐中，很多省市以地方財政投入啟動資金，引入金融資本成立產業投資基金。具體操作形式是由金融機構與省級地方政府共同合作設立母基金，再和地方企業(很多情況下是原融資平臺)合資成立項目公司或子基金，負責基礎設施建設的投資。金融機構一般采用分期募集資金或者用理財資金對接的形式作為基金的有限合伙方的出資。子基金或項目公司作為種子項目投資運作主體，對城市發展相關產業進行市場化運作，自擔風險，自負盈虧。

　　PPP模式下的產業投資基金，一般通過股權投資于地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權經營期。

　　地方的實踐得到了中央政府的認可和鼓勵，2015年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知(國辦發〔2015〕42號)，特別指出中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

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