PPP模式下的項目管理需要造價控制嗎？

發布日期：2015-11-17來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 自國發43號文頒發以來，在城市基礎設施項目與公共事業項目領域推進PPP模式已呈如火如荼之勢。從今年初至今國務院、財政部、發改委連續、密集地出臺了多項PPP模式的政策與指導意見，為PPP模式的成功開展保駕護航。地方政府、社會投資人通過近半年的摸索、學習與實踐，對PPP模式也有了一定的認識，不再是初見PPP時的懵懵懂懂。不過，相對來說，PPP模式的復雜程度遠甚于傳統的工程承包模式，或者單純的經營性項目投資活動。在政府與社會資本合作的方方面面，還有大量的未知領域需要我們不斷的認識、探索與完善。本文從政府方監管角度，分析PPP項目是否需要傳統的工程造價控制管理。

　　 從投資管理的角度來說，PPP項目的投資是由政府方與社會資本共同出資完成的，且一般情況下社會資本占投資主導地位，建成后的資產運營權也是由以社會投資人主導的項目公司運營。PPP模式處處體現著“自主投資”、“市場經濟”的精神。既然項目投資是由社會資本主導的，按照市場經濟的內在規律，社會資本應當與政府方一樣，具有控制投資額過高的自然動力。既如此，那么是否政府方就可以高枕無憂了，不需要再對項目建設過程進行造價控制了，而只需要知道最終的資產價值是多少即可？

　　 這就要繼續深入探討PPP模式下社會投資人的投資回報方式了。對政府方而言，不同的投資回報方式應有不同的政府監管方向與監管利益。比如說，某一采用BOT運作模式合作的污水處理廠，社會資本的投資回報全部依賴于在既定污水處理單價下的污水處理運營費，且污水價格調價公式的調價因子也僅與CPI、社會平均利潤水平等宏觀因素相關。在這種PPP模式下，政府方的監管方向主要放在污水的進水量、出水量，以及污水處理的效果等方面，即最終產品的數量與質量方面，而對資產的形成過程、資產的數量與質量等并無直接相關利益。那么在這種模式下可以說，在資產形成的過程中，社會資本與政府方具有共同的利益目標，都具有控制投資額過高的自然動力，也即是說，政府方可以不需要對項目建設過程進行造價監管即可實現投資資金的最優化配置。

　　 上述不需要對其資產形成過程開展更多的政府監管的PPP項目，其特點就是：投資回報完全來自于自身經營，且產品或服務定價確定，與資產數量和質量無關。這類PPP項目包括城市燃氣、電力、垃圾處理、養老社區等。

　　 然而，并非所有的PPP模式的項目，都如上述投資回報模式一樣。更多的PPP項目是以資產的移交作為投資回報的途徑，或為途徑之一，這就與資產的形成過程、資產的數量與質量直接相關。換句話說，在PPP項目中，當政府最終購買的是資產，而非經過運營資產產生的最終產品或服務的話，政府方就需要對PPP項目的資產價值形成過程進行監管，因為社會投資人的投資回報額與資產最終額息息相關。

　　 以保障性住房PPP模式為例來說，政府方最終從PPP項目公司處購買的服務是保障性住房，這也是PPP項目公司投資、建設后形成的資產。即當形成的資產的數量、質量等達到政府采購的原定條件，政府將以其資產的價值作為支付給PPP項目公司投資回報的計算基礎。如通常采用如下公式計算政府方付費額：

　　 Fn＝總投資額×Cn×（1+i）n

　　 （說明：Fn為年度付費額，總投資額即為資產形成所支出的全部費用，Cn為年度支付比例，i為投資回報率，n為特許經營年限）。

　　 由上述公式我們就可以發現，資產形成過程中支出的全部費用（建安工程費、工程其他費、預備費、建設期利息等）是最終政府付費額的關鍵依據，因此需要PPP合作方的確認與監管。它如此重要，以至于直接影響到資產價值的公允性，以及政府方付費的最終額度。而事實上，目前有大量的城市基礎設施項目在采用PPP模式運作的時候，是采用的以資產移交作為取得投資回報的途徑之一，即資產的“可用性付費”。這類PPP項目包括：城市道路、管網、綠化、保障性住房、公立醫院、園區基礎設施開發、市民公園、水利基礎設施等等。從江蘇省2015年入庫的PPP項目清單中可看到，超過90％的項目是需要采用“可用性付費”的投資回報模式的。由此可見，政府方在進行PPP項目監管的過程中，傳統的造價控制管理依然是其主要監管方向的。

　　 在PPP模式下，政府方的造價監管與傳統的工程造價控制是否有不同之處呢？從造價監控的最終目標而言，這兩者之間有共同之處，也有不同之處。共同之處是：兩者都需要對建安工程造價從合同簽訂、形成過程乃至到結算審計進行監督、管理。不同之處也是很明顯的，PPP模式下，造價監控管理的范疇需要擴大到項目總投資，而非建安工程費，包括工程其他費的監督管理、投資環節的流轉稅、費的監督管理、資本化利息的監督管理等；另外，PPP模式下，總投資的形成與最終投資回報支付總額的形成是一個動態的過程，需要將造價監控管理延伸至PPP特許經營期。

　　 由此可見，在目前擬采用PPP模式投資建設的大量城市基礎設施項目中，政府方依然要將造價控制作為主要監管方式之一。作為造價咨詢服務人員，也應當跟上時代的步伐，通過不斷的學習提高技術水平，從傳統的建安工程造價控制管理邁向項目總投資控制管理，進而與績效審計相結合的動態投資回報審計相結合，實現PPP模式下的造價控制管理。

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