PPP項(xiàng)目成敗的四個(gè)關(guān)鍵因素

發(fā)布日期：2015-11-10來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 本文為河北省財(cái)政廳ppp處調(diào)研員李士宗先生授權(quán)民生宏觀發(fā)布，個(gè)人觀點(diǎn)，不代表任何單位。

　　 基于筆者近幾年項(xiàng)目工作的實(shí)踐，尤其是站在政府的角度，聯(lián)系與項(xiàng)目有關(guān)的財(cái)稅、發(fā)改、金融、土地、環(huán)保、工信等部門(mén)，為引進(jìn)項(xiàng)目、促成項(xiàng)目落地投產(chǎn)服務(wù)工作的實(shí)踐，以及一年來(lái)從事PPP具體工作的實(shí)踐，對(duì)ppp項(xiàng)目的成敗因素進(jìn)行了一點(diǎn)思考，寫(xiě)出來(lái)供大家批評(píng)指正，希望能對(duì)從事有關(guān)ppp工作的人員提供多一個(gè)參考。

　　 一、PPP項(xiàng)目成敗的四個(gè)關(guān)鍵因素

　　 第一個(gè)因素：關(guān)系。即政府方和社會(huì)資本方之間的關(guān)系，其好壞、深淺、信任度高低是決定PPP項(xiàng)目成敗的第一個(gè)關(guān)鍵因素。常有講課者把PPP比作一場(chǎng)婚姻，一場(chǎng)政府和社會(huì)資本合作的婚姻，那么，這場(chǎng)婚姻的成功或者失敗，毫無(wú)疑問(wèn)首先取決于雙方的關(guān)系好壞和深淺，取決于互相之間的信任度。就像是素不相識(shí)的一男一女，只有經(jīng)過(guò)一個(gè)相識(shí)、相知、相愛(ài)的過(guò)程，互相之間建立了比較好的、深的、穩(wěn)固的信任關(guān)系，才能成功走進(jìn)婚姻的殿堂。

　　 以項(xiàng)目為例：1，X市W項(xiàng)目，政府方和社會(huì)資本方此前已經(jīng)接觸兩年，互相已經(jīng)相當(dāng)了解、信任，正在謀劃一個(gè)項(xiàng)目(一場(chǎng)婚姻)，該項(xiàng)目符合國(guó)家政策，已經(jīng)具備雛形，上級(jí)政府推廣應(yīng)用PPP模式，還有專(zhuān)項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)，雙方迅速友好協(xié)商，按照PPP模式結(jié)婚好了;2，L市X項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目更是說(shuō)明婚姻成敗首先在于雙方“關(guān)系”好壞深淺的最好例證。因?yàn)樵擁?xiàng)目雙方早已相識(shí)、相知、相愛(ài)多年，甚至合作生過(guò)小孩(項(xiàng)目)，雙方關(guān)系深厚、穩(wěn)固，互相信任。對(duì)當(dāng)?shù)卣畞?lái)說(shuō)，該社會(huì)資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長(zhǎng)期合作伙伴;對(duì)社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)鼐褪且粋€(gè)家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤。目前政府開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供社會(huì)資本投資，何樂(lè)而不為呢!有什么困難大家一起來(lái)克服，按照PPP模式繼續(xù)生就好了。截至目前該項(xiàng)目進(jìn)展很快，后續(xù)雖有不少困難但雙方一定會(huì)想方設(shè)法克服，成功率很高。

　　 當(dāng)然，以上只是項(xiàng)目迅速成功的案例，現(xiàn)實(shí)中并不是所有項(xiàng)目的雙方早就認(rèn)識(shí)，大多得經(jīng)過(guò)一個(gè)相識(shí)、相知、溝通、了解和互相比選的過(guò)程。目前我省大多項(xiàng)目就處于這樣的項(xiàng)目“識(shí)別”或者“準(zhǔn)備”階段。客觀地講，一家(政府)有女(項(xiàng)目)百家(社會(huì)資本)求是正常的，而一家(社會(huì)資本)有男(資金、技術(shù)、管理)求百家(政府)也是正常的。只要沒(méi)有許出去，就有權(quán)繼續(xù)求。但是長(zhǎng)期不停地求來(lái)求去，連個(gè)初步意向也難定，則一定有問(wèn)題。要么是自己(項(xiàng)目)本身?xiàng)l件太好，挑來(lái)挑去挑花了眼(目前少見(jiàn));要么就是自己(項(xiàng)目)條件相當(dāng)差，別人看一眼就走了(目前不少見(jiàn));要么就是不上心，或者心理狀況欠改善，導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無(wú)果，不能談成。有的地方政府方或者社會(huì)資本方草率簽署了意向協(xié)議，但是后來(lái)又來(lái)了幾家更好的，而前面已經(jīng)簽署意向協(xié)議的政府方或者社會(huì)資本方仍在繼續(xù)糾纏、不愿放棄，這樣拖泥帶水、談來(lái)談去、久拖不決，難以建立一對(duì)成熟的、可以托付終身、互相信任的“合作關(guān)系”，PPP婚姻何時(shí)能夠成功呢?

　　 簡(jiǎn)而言之，在維護(hù)己方核心利益的前提下，雙方關(guān)系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也好搞成;反之，關(guān)系不到，不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難，步履維艱。

　　 第二個(gè)因素：實(shí)力。即政府方和社會(huì)資本方的實(shí)力、綜合實(shí)力。“實(shí)力決定一切”，這句話(huà)在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中仍然成立。如果社會(huì)資本方綜合實(shí)力超強(qiáng)，比如恒大、華潤(rùn)、保利、萬(wàn)科、華夏幸福等，在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計(jì)、施工、維運(yùn)、人脈關(guān)系一樣不缺，搞起項(xiàng)目來(lái)就會(huì)攻城略地、很少失手;同樣道理，如果某地政府實(shí)力超強(qiáng)，領(lǐng)導(dǎo)層團(tuán)結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、落地項(xiàng)目一個(gè)接一個(gè)。我省走在前面的L、 Z、T、S、X五個(gè)市的幾個(gè)PPP項(xiàng)目就是如此，要么社會(huì)資本方綜合實(shí)力強(qiáng)，要么當(dāng)?shù)卣骄C合實(shí)力強(qiáng)，要么雙方都強(qiáng)。

　　 反之，有的社會(huì)資本方綜合實(shí)力不夠，要么自身規(guī)模小、自有資金少、融資能力差;要么資質(zhì)不行、業(yè)內(nèi)聲譽(yù)不夠、缺乏相關(guān)行業(yè)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)稅、土地、環(huán)保、工信等有關(guān)部門(mén)、解決項(xiàng)目面臨各種問(wèn)題的實(shí)力也不足，這樣的社會(huì)資本方即便僥幸勉強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣莺灹藚f(xié)議，在后續(xù)執(zhí)行中也會(huì)因?yàn)樽陨砭C合實(shí)力不夠而步履維艱、拖拖拉拉，延緩項(xiàng)目進(jìn)程;更有甚者，一些相當(dāng)小的基金、機(jī)構(gòu)、公司，抱著先攬活再籌資、組建聯(lián)合體的目的，或者僅僅為了找點(diǎn)兒活干的目的，就著PPP熱的東風(fēng)，到處忽悠、吹牛，給各地政府及PPP有關(guān)部門(mén)、單位平添了許多工作量,甚至給政府方造成了一種錯(cuò)覺(jué)，以為一些投資缺口巨大、未來(lái)投資回報(bào)無(wú)保障或者很不確定的項(xiàng)目也有社會(huì)資本感興趣，結(jié)果是大大小小的社會(huì)資本方像走馬燈似的來(lái)了，又像走馬燈似的走了。這是社會(huì)資本方實(shí)力差，弄不成。

　　 另一方面，有的地方政府綜合實(shí)力不行，財(cái)力強(qiáng)弱不說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)層軟弱、渙散、無(wú)力，領(lǐng)導(dǎo)人更換頻繁，地方投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境差，真正談項(xiàng)目的來(lái)了愛(ài)答不理，或者態(tài)度先熱后冷、先把社會(huì)資本引進(jìn)來(lái)再“關(guān)門(mén)打狗”。久而久之，該地即使有比較好的PPP項(xiàng)目, 投資方也會(huì)評(píng)估再三、猶豫再三，在談判中尋求各種保證，力求規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果難以談攏，談攏了也難以順利執(zhí)行。

　　 第三個(gè)因素，項(xiàng)目本身，即項(xiàng)目的“含金量”、“收益率”。PPP備選項(xiàng)目相當(dāng)于政府向社會(huì)推出的一款產(chǎn)品，能否賣(mài)出去，產(chǎn)品質(zhì)量、“性?xún)r(jià)比”、“收益率” 很關(guān)鍵。目前財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目都是“公益”類(lèi)項(xiàng)目,但是社會(huì)資本沒(méi)有一個(gè)是正真的“公益”資本。所有的社會(huì)資本(包括專(zhuān)門(mén)的PPP中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、國(guó)企、央企、民企)都是首先為逐“利”而來(lái)、為淘“金”而來(lái)、為賺“錢(qián)”而來(lái)，就某一個(gè)具體項(xiàng)目而言，他們并不擔(dān)負(fù)任何“社會(huì)公益”責(zé)任，如果地方政府提供的PPP項(xiàng)目無(wú)利可圖，社會(huì)資本會(huì)扭頭就走。“沒(méi)有一把米，叫雞都不來(lái)”。

　　 目前多數(shù)給排水、供暖、供氣項(xiàng)目，主要靠使用者付費(fèi)就可以基本保障投資者的合理回報(bào)，社會(huì)資本很有投資熱情，成功率高;智能交通、視頻監(jiān)控、停車(chē)場(chǎng)地收費(fèi)管理類(lèi)PPP項(xiàng)目更是從來(lái)不缺民間投資者;一部分垃圾處理、污水處理、水環(huán)境治理等項(xiàng)目也可以通過(guò)部分政府付費(fèi)解決問(wèn)題;據(jù)筆者觀察，難的是一些投資額較大、回報(bào)不足、地方政府又財(cái)力不夠、不捆綁或者無(wú)捆綁可開(kāi)發(fā)資源的項(xiàng)目。個(gè)別這樣的項(xiàng)目即使入選了“示范項(xiàng)目”，也難保順利實(shí)施和完成。 比如某收費(fèi)高速公路項(xiàng)目，乍一聽(tīng)不錯(cuò)，實(shí)地一考察，地廣人稀車(chē)流少，位置偏遠(yuǎn)房地產(chǎn)資源面前也不太值錢(qián);又好比舊社會(huì)一個(gè)大戶(hù)人家身負(fù)巨債的丑公主，如果不“陪送”兩個(gè)漂亮丫鬟，真不好嫁出去。

　　 有的基層政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”項(xiàng)目拿出來(lái)做PPP模式，而把一些資金來(lái)源少、回報(bào)率低的項(xiàng)目上報(bào)做PPP;還有相當(dāng)大一部分對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)“棄之可惜、食之無(wú)味”的“雞肋”項(xiàng)目在“項(xiàng)目識(shí)別”和“項(xiàng)目準(zhǔn)備”階段徘徊，其項(xiàng)目進(jìn)度慢、落地率低應(yīng)在情理之中。

　　 第四個(gè)因素：人。干事情的人。所有的事情幾乎都是人干的，同樣的事情，干的人不同，結(jié)果可能不同。PPP項(xiàng)目也是如此。在這里，我們把政府方和社會(huì)資本方中從事PPP項(xiàng)目工作的人分為兩種，一種是領(lǐng)導(dǎo)，一種是工作人員。就筆者觀察，PPP項(xiàng)目推進(jìn)快的地方，其政府領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目有關(guān)方主要領(lǐng)導(dǎo)在必要的時(shí)候，往往和常務(wù)副職、財(cái)政部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)一起沖在一線，親自抓、親自分析問(wèn)題、想辦法解決問(wèn)題;而項(xiàng)目推進(jìn)慢的地方這種情況則很少見(jiàn)，這應(yīng)該與領(lǐng)導(dǎo)對(duì)PPP的態(tài)度有關(guān);在九月的一個(gè)全省PPP座談會(huì)上，相當(dāng)一部分基層財(cái)政部門(mén)的PPP工作人員仍然在提問(wèn)“PPP項(xiàng)目應(yīng)該由誰(shuí)作實(shí)施機(jī)構(gòu)?財(cái)政承受能力論證應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)做?”等相當(dāng)初級(jí)的問(wèn)題，可以想象，提問(wèn)者不干則罷，如果“以其昏昏，使人昭昭”地干PPP工作，其效果、成敗可想而知。

　　 二、對(duì)現(xiàn)行財(cái)政主導(dǎo)PPP模式的SWOT分析和對(duì)PPP工作的三條建議

　　 (一)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政主導(dǎo)PPP模式的SWOT分析

　　 優(yōu)勢(shì)Strengs

　　 1.國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，部領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)。

　　 2.有財(cái)政職能優(yōu)勢(shì)。

　　 3.頂層設(shè)計(jì)科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范。加入了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。

　　 4.各項(xiàng)措施、獎(jiǎng)補(bǔ)資金大力支持。

　　 5.全系統(tǒng)甚至全國(guó)迅速推廣應(yīng)用，形成PPP“熱潮”。

　　 劣勢(shì)Weaknesses

　　 1.尚在推廣初期，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)。

　　 2.地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和重視度尚不一致，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠。

　　 3.地方和基層財(cái)政工作人員項(xiàng)目工作經(jīng)驗(yàn)少，PPP 培訓(xùn)尤其是自我學(xué)習(xí)不夠。

　　 4.PPP模式加入了“物有所值”(洋貨)、“財(cái)政承受能力論證”環(huán)節(jié)，增加了時(shí)間成本、中介費(fèi)用和審批環(huán)節(jié);理論上搞得比較復(fù)雜神秘，許多人認(rèn)為自己不太懂。

　　 5.部分“疑似”PPP項(xiàng)目被趁熱“包裝”甚至過(guò)度包裝成PPP模式;部分項(xiàng)目“嚴(yán)格”按照PPP操作流程圖“走形式”;簽約率高、真正落地率低。

　　 機(jī)會(huì)Opertunities

　　 1.新常態(tài)下國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、新型城鎮(zhèn)化等政策措施力度不斷加大。

　　 2.化解地方政府債務(wù)要求嚴(yán)格。

　　 3.轉(zhuǎn)變政府職能需要。

　　 4.深化財(cái)稅體制改革的大背景。

　　 5.社會(huì)及社會(huì)資本響應(yīng)熱烈、關(guān)注度很高。

　　 威脅Threats

　　 1.有關(guān)PPP法律法規(guī)處在變動(dòng)和逐步完善中;有關(guān)理論、認(rèn)識(shí)也有一定分歧。

　　 2.“職能法定”，其他部門(mén)掌握項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、特許經(jīng)營(yíng)等權(quán)力。

　　 3.有關(guān)部門(mén)步調(diào)不完全一致，有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定不易協(xié)調(diào)(財(cái)政部門(mén)比較側(cè)重化解、控制政府債務(wù))。

　　 4.少數(shù)中介機(jī)構(gòu)壟斷市場(chǎng)、收費(fèi)較高，甚至影響頂層設(shè)計(jì)和PPP進(jìn)程。

　　 5.有的地方政府官員懶政怠政，對(duì)PPP工作和引進(jìn)項(xiàng)目態(tài)度不積極。

　　 以上SWOT分析肯定不夠客觀全面，但是每個(gè)人針對(duì)SWOT分析都有自己的理解判斷，不難做出自己的結(jié)論和對(duì)策，以下是作者的三條工作建議。

　　 (二)對(duì)當(dāng)前PPP工作的三條建議

　　 1.解決“人”的問(wèn)題。一是做地方政府領(lǐng)導(dǎo)的工作，使之對(duì)PPP持“正面、積極”的態(tài)度并在工作中“親自抓”;二是做市、縣財(cái)政等有關(guān)部門(mén)PPP工作人員的工作，首先使之“懂”PPP，主要不靠被動(dòng)培訓(xùn)而靠主動(dòng)自學(xué);其次是對(duì)ppp工作要“上心、有責(zé)任感”;要做事、做成事，而且不能“功成必須在我”。

　　 2.PPP頂層設(shè)計(jì)不要太復(fù)雜，建議地方政府及有關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，在規(guī)范的、不缺步驟的前提下把個(gè)別復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化(不是“假”化)。財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目與其它非PPP項(xiàng)目的最大不同，就是增加了物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)。PPP項(xiàng)目要規(guī)范是應(yīng)該的，財(cái)政承受能力論證是必須的，也是財(cái)政部門(mén)可以自己為主做的;但是“物有所值VFM”卻被相對(duì)復(fù)雜化了，它的意思無(wú)非是“這個(gè)錢(qián)花得值，可以采用PPP模式”。PSC值與PPP值的比較本身就難免其“預(yù)測(cè)、估算、參考”等帶有相當(dāng)主觀性的、局限性的因素，如果設(shè)計(jì)得越復(fù)雜，就越容易使人產(chǎn)生畏懼感，越增加項(xiàng)目難度，當(dāng)然也使中介機(jī)構(gòu)和少數(shù)人員越高興(英國(guó)也要在中國(guó)建立一個(gè)PPP培訓(xùn)中心、開(kāi)展對(duì)華業(yè)務(wù)了)。如果不把看起來(lái)比較復(fù)雜、比較“洋化”的P P P盡量“簡(jiǎn)化”(不是假化、形式化)、“土化”，將來(lái)勢(shì)必存在被詬病的可能性。正確的道路仍然應(yīng)該是“推動(dòng)共性問(wèn)題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化”，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的、標(biāo)準(zhǔn)化的“示范項(xiàng)目”(毫無(wú)疑問(wèn)這是少數(shù)人不愿意看到的)。

　　 3.建議所有PPP有關(guān)部門(mén)都公開(kāi)各自的項(xiàng)目庫(kù)信息。只要無(wú)關(guān)國(guó)家機(jī)密和商業(yè)秘密，有什么不可公開(kāi)的呢?加密大多項(xiàng)目信息無(wú)益社會(huì)資本獲得和市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，只會(huì)浪費(fèi)時(shí)間、浪費(fèi)全社會(huì)成本，降低辦事效率、降低項(xiàng)目成功率。國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》第25條要求:“地方各級(jí)人民政府要--及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施情況等相關(guān)信息,確保項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)透明、有序推進(jìn)”。

　　 作者：李士宗

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