PPP模式下的政府信用風險

發布日期：2015-11-04來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　由于我國的新型城鎮化建設將帶來較大的資金缺口，然而可供政府資金騰挪的空間十分有限，因此，吸引民間資本將是一條重要路徑。當下大力推廣的PPP模式，在改革開放初期至2000年前后較為熱門的表現形式便是BOT(即Built/建設-Operate/運營-Transfer/轉移)項目模式，這一模式在彼時是吸引民間資本投入城鎮化基礎設施建設的重要舉措之一。

　　下述有關公路建設PPP/BOT的案例中，政府行為的不確定性這一風險因素正是社會資本方未能獲得潛在收購方青睞的主要原因之一。

　　項目概況：

　　上海市市政工程管理局(以下簡稱“市政管理局”)作為項目發起人擬以政府和社會資本合作模式建設上海郊區環線某段收費高速公路(以下簡稱該項目為“PPP項目”)。2001年5月15日，A公司與市政管理局簽署了《高速公路建設、運營、移交合同》(“BOT合同”)，約定通過BOT的方式，由A公司作為 PPP項目的建設、運營方與市政管理局合作開發該PPP項目。該標的收費高速公路(“收費公路”)已于2005年初順利完成建設，并投入運營。

　　2008年，一家投資公司(以下稱“I公司”)擬通過與A公司各股東之間的交易合作，獲取PPP項目項下收費公路之運營權(“擬定交易”)。該PPP項目概況如下圖所示：

　　項目運作：

　　在本案例中，通過簽訂BOT合同，市政管理局將PPP項目的融資、建設、運營和管理等權利授予A公司，主要內容具體如下：

　　雙方在BOT合同中約定，自PPP項目完工日(即2004年12月31日)次日起起算的25年為“收費經營期”。 A公司在BOT合同下的權利具體為：在收費經營期內，A公司有權收取通行費、牽引費和代為清潔費(但相關收費標準應由上海市政府指定部門統一核定);A公司可以PPP項目之項目收費經營權質押，獲得相應的融資;在PPP項目建設期、收費經營期內，A公司可以土地合作經營的方式取得項目相關之土地合作經營權;在收費經營期內，經市政管理局及其他有關部門的批準，A公司可以在PPP項目的批準用地范圍內經營加油站、洗車場等項目;A公司可享受相關政府部門為促進高速公路網建設而在土地、稅收方面所制訂的優惠投資政策等。

　　同時，BOT合同中還約定，A公司應承擔PPP項目之建設費用;在收費經營期內運營管理PPP項目，并負責相關的維修和養護;并在收費經營期屆滿時，將PPP項目按約無償移交予市政管理局。

　　此外，值得關注的是，參照上海市人民政府辦公廳于2000年11月23日發布的《關于加快本市高速公路網建設若干政策意見的通知》第15條之規定，雙方在 BOT合同中約定：“若在BOT合同生效日以后適用于PPP項目的法律、法規、規章發生了對公司權利、義務有重大不良影響的變動，則公司可書面申請延長收費經營期或者變動BOT合同條件;市政管理局必需采取相應措施，以使公司在該等變動后所享受的經濟地位與合同權益與變動發生前保持基本相同。”

　　在本案的PPP項目中，A公司的投資回報來源主要為收取高速公路通行費，此外還有在PPP項目批準用地范圍經營或委托經營加油站、洗車場的經營收入。然而，BOT合同雙方對于高速公路通行費的收費標準均無定價權。PPP項目路段的通行費收費標準由上海市物價局決定，這便給A公司通過收取通行費獲取投資回報造成了極大的不穩定性。

　　事實上，在BOT合同簽訂之后、PPP項目進行過程中，市政管理局與上海市物價局(以下簡稱“物價局”)于2004年12月28日聯合發布了《關于降低本市高速公路車輛通行費收取標準的通知》(滬市政計(2004)840號/滬價費(2004)063號)，對包括PPP項目路段在內的上海市高速公路車輛通行費收取標準進行了下調。該政府行為已經對A公司于PPP項目下的利益產生了顯著不良影響。

　　A 公司曾嘗試與市政管理局溝通，以期獲得足額補償。而事實上，市政管理局也的確按約定適當延長了A公司的承包管理期限。然而，市政管理局既無法形成對于物價局調整通行費收費標準的控制，也無法與A公司議定長期的與通行費收費標準的聯動補償機制，以長遠地解決A公司的潛在風險。也正是基于這一主要原因，A公司潛在投資方I公司最終決定放棄對與A公司的擬定交易。

　　在本案例中，無法預期的政策調整不僅影響到了PPP項目下社會資本方獲取投資回報，也削弱了其日后尋求再融資或利益轉讓的可能性。

　　總結與建議：

　　2014 年以來，國家相關部門連續發文，力推PPP模式。2014年10月，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)發布，明確提出政府和企業間要分清債務責任，做到“誰借誰還、風險自擔”，同時提出要“推廣使用政府與社會資本合作模式”。隨后，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)發布，提出盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式(PPP)發展的制度體系。2014年11月 26日，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)出臺，給出了建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制的指導意見。財政部也在之后跟進，印發《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)，分別給出了推廣PPP模式的示范項目和詳細的操作指南。

　　如此集中的政策出臺，以至于市場皆傳言稱“如果2014年是我國PPP的探路之年，那么2015年將成為各級政府和社會資本踐行公司合作的元年。”盡管有此前三十年間的BOT等類PPP領域的實踐探索，再把2015年稱為PPP元年有些牽強，但我們還是愿意從善意的角度接受如此稱謂。但也正因為我們經歷過此前的項目，所以更需要關注項目的細節，以及如何保障PPP參與各方(包括公眾利益)的合理利益。否則，經歷了解放后各種洗禮的社會資本，是不會輕易買單并真正投身PPP的。

　　從實例出發，作為國務院點名的鼓勵社會投資、推進投資運營市場化的“創新重點”領域之一，市政基礎設施項目與PPP模式更加契合。然而在實踐中，PPP項目的實際成交額占項目總額的比例卻并不樂觀。

　　據統計顯示，43號文出臺前后，34省市區地方政府推出了總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。造成這一現象不可忽視的原因之一就是社會資本對PPP存在的眾多不確定性心存戒備，進而持觀望態度。對于企業來說，最大的不確定性往往來自于政府，政府失信是過往PPP項目運作過程中最難防控的風險之一。

　　盡管2014年以來，政府連續出臺的各項政策已經在明確PPP中債務責任劃分上取得了較大進步，但對于類似上述案例中政府方非主觀的失信行為，卻仍沒有做出政策救濟。政府行為的不確定性依然是阻擋在廣大民間資本投入公共設施建設之路上的一塊巨石。

　　此種政府行為是政府方為滿足公共利益需要而做出的政策調整，區別于常規PPP項目中常見的政府方失信的風險因素，社會資本方無法對政府未來的政策調整行為作出有效預判，亦無法從政府方獲取其不再作出不利于社會資本利益的政策調整的承諾。雖然上述案例發生于2008年，但與其類似的潛在風險因素在當下的PPP 項目中依然廣泛存在，其中的經驗教訓仍值得我們借鑒。

　　本案例中，市政管理局并非出于主觀故意而損害A公司于PPP項目下的利益。下調通行費這一政策調整行為由物價局做出，是順應民眾呼聲和經濟發展的大潮的產物。作為BOT合同當事方的市政管理局與物價局隸屬于不同的政治機構分支，彼此之間沒有隸屬關系，故作為BOT合同一方的市政管理局對于類似的價格調整也無能為力。在這種情況下，A公司只能通過主張按BOT合同約定申請延長收費經營期或者變動BOT合同條件。但這樣的解決方法過于原始，在可預見的未來也并不理想。一方面，A公司每次主張該等救濟均需要與市政管理局另行協商、談判以約定是否延長收費經營期、如何延長、如何變動合同條件等，不僅效率低下且救濟效果完全沒有保障;另一方面，本案中的PPP項目在項目設立時本屬于經營性項目，即有明確的收費基礎，并且預期經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，然而，隨著近年來“還城交基礎設施公益屬性、取消上海行政區域內高速公路收費”的呼聲日益高漲，這一項目在收費經營期內不排除成為公益性項目的可能，屆時A 公司的投資收益將無從談起。

　　如何協調公眾利益和社會資本利益成了PPP項目下各方最為關注的焦點。PPP項目涉及社會公共產品，為保障公眾利益，這類產品定價往往需要考慮其公益屬性，甚至完全免費。而社會資本對投資的收益和安全有著高度敏性，沒有合理收益，PPP最終會變成政府的一廂情愿。

　　鑒于此，為盡可能的避免上述風險問題、最大限度地保障社會資本的投資回報利益：

　　一方面，就社會資本方而言，民間資本在參與PPP項目建設時，應全面了解項目風險，注意是否存在與上述案例中類似的風險因素。對于無法產生現金流的項目(即 “公益性項目”)或產生現金流不能覆蓋投資成本的項目(即“準經營性項目”)，應在訂立合作關系時確保社會資本方享有對應的財政補貼等措施以保證收益。

　　對于準經營性項目，由于項目本身能夠帶來一定的現金流，只是不能覆蓋所有的成本，那么當政府愿意出資補足甚至超過未來現金流與所有成本的差額時，社會資本仍是有利可圖的。另外存量債務對應的項目多數已經建設了一段時間，其形成的固定資產也可以作為進行PPP項目中政府出資部分的資本。如若社會資本與政府一起出資成立公司接手這類存量債務，社會資本的先進技術和管理水平也可以提升存量項目的建設和經營效率。

　　對于公益性項目，其存量債務的償付完全依靠政府的付費保證，因此財政擔保是其安全性的一個方面;另一方面也依賴于項目本身質量以及其未來能否通過驗收從而讓政府按合同履行付費義務。因為項目本身缺乏生產現金流的能力，所以在推進PPP模式時，可能需要發掘項目本身的“使用者付費”基礎，尋找將項目市場化的機會。如果項目是純公共物品，難以收費，那么在引入社會資本時則需要明確政府付費細則。

　　另一方面，從政府方來講，最核心的還是完善規則。政府已經出臺的多項政策目的是建立制度框架，但還遠遠不夠，需要在項目運作中總結經驗，持續完善政策，為民間資本進入公共領域投資制定制度保障。

　　由于系統的PPP規則體系剛開始建立，其無法涵蓋PPP運作的各個方面，這也使實際操作中產生很多矛盾與困惑。一個PPP項目涉及法律法規、國家政策、投融資、項目管理、工程技術等方方面面，項目中的合同結構安排、投融資模式選擇、價格和回報機制、風險處理、監管安排等重要方面皆與項目本身建設條件稟賦、工程方案和工藝技術路線、投資構成、項目運行方案等工程或技術問題錯綜復雜，沒有更細致的規范，將會遇到層出不窮的問題。

　　改善PPP制度環境，理清價格機制、財政承諾和預算銜接等問題，以立法的形式保障社會資本的利益，是推進PPP發揮其巨大的潛力的重要前提。體制的完善亦不是一朝一夕之事，推廣PPP模式任重而道遠。

　　作者：劉唯翔 北京大成(上海)律師事務所

　　來源于：PPP法律實務研究

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