環保PPP項目 政府與民間資本共擔風險

發布日期：2016-12-20來源：中國企業報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　環境保護工程，近年來正在通過PPP的形式，將企業與政府連接起來。環境修復這樣的大項目，一般的環保企業很難參與，那么市政基礎設施就成為了環保企業涉足的熱門領域。在2016年第十屆固廢戰略論壇上，國家發改委投資司副司長韓志峰講道，市政基礎設施是推行PPP模式的排頭兵和主戰場，環保是繼交通、能源領域之后的新興產業，前景十分可觀。

　　環保相應機制亟待創新

　　隨著新型城鎮化項目的不斷推行，帶來包括環境保護在內的大量基礎設施項目。像城市內澇、城市周邊黑臭水體所表現出來的城市管網、水生態環境問題，以及垃圾分類收集運輸處理一體化的推進，很多成功的案例都是通過PPP模式來運行的，但是這些都是比較單純的項目。韓志峰指出，通過對國家發展改革委項目庫已經簽約項目分析，可以看到，比較適合推行PPP的項目大概有三個特點：第一，規模適中，總體來講，單個項目投資規模在10億元以下的項目，更適合采用PPP模式;第二，有穩定的回報，也就是項目本身具有穩定的收益;第三，完成立項決策程序、項目邊界清晰的項目，這有利于更好地去選擇社會資本方。

　　在這三個條件中，企業最為關心的就是項目是否會產生長期有效的穩定回報，但是某些地方政府對其經濟體量和財政承受能力缺乏客觀認識，并急于推行PPP項目，導致政府違約風險加大。北京大學法律經濟學研究中心教授鄧峰告訴《中國企業報》記者，一些地方政府為了加快“招商引資”的步伐，對PPP競標企業承諾過高的收益率，在利潤誘惑下，一些企業沒有對項目進行充分論證就貿然參與其中。但是，項目經常在建設、運營過程中，因政府財政支出壓力巨大，項目收益難以兌現。

　　另外，清華大學建設管理系教授王守清指出，誰也無法準確預測將來二三十年的事情，政府和民間資本要風險共擔，形成伙伴關系，并且需要一種動態的合作，需要在協議中寫好重新談判的觸發機制和調解機制。

　　韓志峰講道，政府部門需要注意的是，在PPP項目中，一定要合理運用價格和收費機制，適當地延長特許經營年限，構建合理的投資回報機制。這不僅適用于環保領域，對所有推行PPP的項目都適用。但目前的問題在于，在市政基礎設施中具體領域的“價格收費、及時調整”機制還沒有建立起來。而要解決這一問題，還需要制度、管理創新。

　　PPP項目與資本市場深度結合

　　創新解決的不僅僅是管理的問題，還有資金問題。中國社科院循環經濟重點實驗室主任齊建國告訴記者，實際上市場的資金量比較大，但問題是投資方往往對大城市的項目比較感興趣，認為中小城市風險較高，不適合長線投資，但是恰恰需要資金的是中小城市，這就需要政府積極介入。

　　“我們應該積極拓寬投融資的方式，現在我們缺少的是適合PPP項目，且成本較低、期限較長的資金。”韓志峰透露，國家發改委財經司正在研究設立PPP專項企業債券，通過這種方式來更好的降低PPP項目融資成本。

　　無論是小城市，還是大城市，PPP項目由于經營期限較長，通常從幾年到幾十年，因此需要社會資本始終如一地堅守，那么如何吸引更多社會資本呢?韓志峰表示，考慮到PPP項目的資產流動性越強，社會資本的關注度越高，因此構建多元化的退出機制、盤活存量，提高項目資產流動性十分重要，應該把PPP項目與資本市場的深化和發展相結合，依托各類的產權、股權交易市場，通過股權轉讓，資產證券化等方式，來豐富PPP項目的投資退出渠道，提高對PPP項目未來收益的變現能力。

　　從目前的PPP中標項目來看，相關數據顯示，民營企業和國有企業的中標率大約是各占一半，民營企業普遍感興趣的主要是投資規模小的項目，而國有企業則在投資額較高的項目上發揮作用。韓志峰評論道，民營企業包括外資企業，在參與PPP項目上，熱情比較高，但是經驗較少。中小民營企業在PPP項目上，很少有“打持久戰”的準備，因此從政府的角度來講，對民營企業參與PPP項目的期望是，“唯有持之以恒，方能業立功成”。

　　而企業對政府的關注，近年來更多地集中在了PPP項目的法制化。2016年11月27日《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，11月28日最高人民法院發布的《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》，以及財政部10月份發布的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，都為PPP項目長線發展奠定了基礎。“對因招商引資、政府與社會資本合作等活動引發的糾紛，要認真審查協議不能履行的原因和違約責任，切實維護行政相對人的合法權益。”

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