實(shí)施PPP項(xiàng)目的制約因素及建議

發(fā)布日期：2016-03-07來源：金融時(shí)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/楊宇焰 楊雪 雷翔

公私合營(Public-Private-Partnerships，以下簡稱"PPP")，是指基于公共部門與私營部門信任，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為前提，向公眾提供公共服務(wù)而建立的一種長期的合約關(guān)系。現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐仍處在探索階段，截至2015 年11月末，全國已簽約PPP項(xiàng)目329個(gè)，占推介項(xiàng)目總數(shù)的31.5%，而很多地方的PPP項(xiàng)目與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿的僅占10%至20%，在項(xiàng)目實(shí)施中仍面臨不少制約因素。

　　制約因素

　　(一)缺乏相關(guān)配套制度保障與統(tǒng)籌，增加項(xiàng)目運(yùn)作難度。我國PPP發(fā)展總體缺乏國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和法律制度。在項(xiàng)目實(shí)施中存在與現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突以及相關(guān)部委間的行政沖突。例如，實(shí)踐中不少PPP項(xiàng)目違反《公司法》規(guī)定要求投資人承擔(dān)無限連帶責(zé)任，與成立項(xiàng)目公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離的基本精神相違背。社會(huì)資本與政府簽訂的特許經(jīng)營合同發(fā)生爭議時(shí)能否申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟，在《行政訴訟法》和財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中有不同規(guī)定。財(cái)政部和發(fā)改委分別出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中對(duì)PPP合同指南存在沖突或不同解釋。

　　(二)第三方專業(yè)評(píng)估不足，決策缺乏科學(xué)依據(jù)。PPP項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，涉及多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目可行性評(píng)估與財(cái)政承受能力論證具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證評(píng)估，而當(dāng)前技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)等相關(guān)機(jī)構(gòu)的缺失，使得項(xiàng)目大多缺乏充分評(píng)估，政府簽約方專業(yè)人才資源缺乏，難以保證項(xiàng)目規(guī)劃和決策的科學(xué)性。例如，某市污水處理廠BOT項(xiàng)目中，公共部門在確定項(xiàng)目收益率時(shí)，相關(guān)論證不充分，將項(xiàng)目收益率定在8.5%，對(duì)其他因素考慮不完全，在項(xiàng)目實(shí)施中可能增加政府成本。

　　(三)契約精神欠缺，阻礙PPP項(xiàng)目發(fā)展。公共部門失信行為是影響PPP項(xiàng)目實(shí)施效果的原因之一。據(jù)調(diào)研了解，政府為了吸引資金降低短期融資壓力，經(jīng)常會(huì)作出超出能力的承諾，而后又不履行或拒絕履行合同約定，契約精神欠缺，給PPP項(xiàng)目帶來不利影響。以某市一新區(qū)管委會(huì)引入民營企業(yè)聯(lián)合修建道路建設(shè)項(xiàng)目為例，公共部門在無任何解釋的情況下，將本該30日完成的審計(jì)決策拖延了近3年，使項(xiàng)目公司無法按照約定及時(shí)收回投資。且在后期的爭議過程中，公共部門不顧協(xié)議約定以及事實(shí)情況，故意設(shè)置障礙，導(dǎo)致社會(huì)資本參與的熱情和程度大大減弱。

　　(四)成熟盈利模式尚在探索，各方參與度有待提高。社會(huì)資本參與度不高主要體現(xiàn)在：一是當(dāng)前政府推出的多數(shù)PPP項(xiàng)目并非社會(huì)資本期望介入的低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，社會(huì)資本可選項(xiàng)目較少。二是PPP項(xiàng)目大多帶有公益性質(zhì)因而收益率普遍不高，加之現(xiàn)金流估算受政策不確定性影響較大，制約社會(huì)資本的參與積極性。

　　金融機(jī)構(gòu)參與度不高的主要原因：一是當(dāng)前PPP項(xiàng)目管理模式缺乏具體的操作指引和指導(dǎo)建議，金融機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目難度大。二是商業(yè)銀行仍然依靠抵押品、擔(dān)保品來確保資產(chǎn)質(zhì)量，尤其是在政府項(xiàng)目上，大多簡單依靠政府承諾函或土地抵押等的做法，難以適應(yīng)銀行現(xiàn)有貸款審批和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。三是法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺失，使得金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)因而對(duì)PPP項(xiàng)目融資多持觀望態(tài)度。

　　政策建議

　　(一)健全完善PPP項(xiàng)目相關(guān)制度，規(guī)范項(xiàng)目發(fā)展。一是盡快出臺(tái)PPP的上位法，規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，將重點(diǎn)放在程序方面，制定全面的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)體系，形成公開透明、清晰有效的政策制度環(huán)境。二是健全PPP項(xiàng)目的評(píng)估論證機(jī)制，積極引入第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，從最初的項(xiàng)目設(shè)計(jì)到融資結(jié)束，根據(jù)PPP項(xiàng)目的融資成本、預(yù)期收益、市場(chǎng)前景及成功經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和整體評(píng)估，包括定價(jià)機(jī)制、運(yùn)營成本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等要素，提升項(xiàng)目規(guī)劃和決策的科學(xué)性。同時(shí)，推動(dòng)建立有公信力的地方政府信用評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)地方政府的法律意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，避免失信行為。

　　(二)發(fā)揮公共部門職能作用，建立公平合理的合作機(jī)制。政府一方面應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)小、投資收益高的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目推給社會(huì)資本，從而提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)學(xué)習(xí)利用私營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共物品的供給效率。另一方面，需著重完善包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分享等方面的配套機(jī)制，強(qiáng)化包括安全、服務(wù)、環(huán)保等內(nèi)容的項(xiàng)目監(jiān)管。

　　(三)針對(duì)PPP項(xiàng)目特征，創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)。一是發(fā)改委、財(cái)政部以及金融監(jiān)管部門等要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目與融資機(jī)構(gòu)的對(duì)接。二是商業(yè)銀行可以采用資產(chǎn)證券化和項(xiàng)目收益?zhèn)葎?chuàng)新融資工具，或利用產(chǎn)業(yè)基金、信托等通道對(duì)接PPP項(xiàng)目的融資需求，還應(yīng)嘗試主要靠收費(fèi)權(quán)、合同預(yù)期收益、保險(xiǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓及直接介入權(quán)等綜合增信擔(dān)保措施，根據(jù)融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)差異化定價(jià)。三是證券公司可以通過提供IPO保薦、并購融資等投行業(yè)務(wù)及資產(chǎn)證券化、資管計(jì)劃、另類投資等方式介入，為PPP項(xiàng)目提供多渠道的融資路徑。四是保險(xiǎn)公司可開發(fā)信用險(xiǎn)種為PPP項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)和營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)承保，適時(shí)推進(jìn)險(xiǎn)資參與PPP基金的長期投資。

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