地下綜合管廊PPP項目的風險管理（二）

發布日期：2016-01-29來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　北京中倫(上海)律師事務所律師

　　周蘭萍 張留雨

　　上海協君企業管理咨詢有限公司項目總監 葉華軍

　　三、具體風險的承擔主體及應對

　　(一)項目社會穩定風險的承擔與應對

　　1、風險承擔主體：項目單位與項目所在地政府

　　根據《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》第三條規定，項目單位在開展重大項目前期工作時，應當對社會穩定風險進行調查分析，并且社會穩定風險分析應當作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章。同時，第五條規定，項目所在地人民政府或其有關部門指定的評估主體組織對項目單位做出的社會穩定風險分析開展評估論證、提出社會穩定風險評估報告，并且該風險評估報告作為項目審批或核準的重要依據。

　　2、風險的應對

　　(1)項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當征詢相關群眾意見，查找并列出風險點、風險發生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施后的社會穩定風險等級建議，并將社會穩定風險分析作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章。

　　(2)項目所在地人民政府或其有關部門指定的評估主體可以采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式聽取各方面意見，分析項目建設實施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引發的社會穩定風險，判斷、確定項目風險等級，提出社會穩定風險評估報告，并在報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，提供對該項目社會穩定風險評估報告的意見，并附社會穩定風險評估報告。

　　(二)項目審批風險的承擔及應對

　　1、風險的承擔主體：項目實施機構

　　通常地下綜合管廊項目在項目模式論證階段，應當由項目實施機構依法編制項目實施方案，并報批財務等行政主管部門開展物有所值和財政承受能力論證/驗證工作;通過驗證的，應當依法報項目所在地政府審核，政府批復同意的方可采用PPP模式實施該管廊項目。

　　另外，項目實施機構在正式開展地下綜合管廊PPP項目采購階段前，可以根據自身優勢條件，更加有效率的完成項目前期建設手續的審批工作，以便于更迅速推展項目的進展。

　　2、風險的應對

　　項目實施機構或者其指定的主體應當依法完成地下綜合管廊PPP項目的PPP模式審批手續，并根據項目實際情況完成項目前期建設手續審批等工作。

　　(三)土地獲取風險的承擔及應對

　　1、風險的承擔主體：政府或項目公司/中選社會資本

　　在地下綜合管廊PPP項目實踐操作中，對于如何取得項目土地使用權以及由哪方負責取得土地使用權屬于PPP項目合作各方可通過談判確認的事項，因此，該風險的承擔主體因項目個性化差異可能由項目所在地政府或項目公司或中選社會資本方負責。

　　2、風險的應對

　　土地獲取風險中最大的問題是以何種方式取得項目土地使用權，因地下綜合管廊項目屬于準經營性市政基礎設施項目，可由項目所在地政府根據項目投資情況、項目交易架構、資產歸屬等因素確定項目用地的取得方式，一般建議采用劃撥的方式確定項目所需的土地使用權。

　　(四)項目融資風險的承擔及應對

　　1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本

　　通常而言，在地下綜合管廊PPP項目中是由項目公司負責項目建設、運營和管理所需的資金(資金范圍根據雙方協議約定)，應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。如沒有成立項目公司的，則由中選社會資本負責PPP項目的融資工作。

　　針對于在項目合作過程中的基準利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性風險，實踐操作中，通常約定該等指標變化的幅度，如果利率及通貨膨脹率在約定的變化幅度內的，則由相應的項目公司/中選社會資本即管廊的建設運營單位承擔;如超過約定的變化幅度的，則可由管廊的建設運營單位與政府合理分擔由此產生的風險。

　　2、風險的應對

　　(1)項目公司/中選社會資本應積極尋找融資方介入PPP項目，探索通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資。對于符合條件的地下綜合管廊建設運營企業可通過發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。

　　(2)政府除給予融資政策支持外，中央財政將繼續通過現有渠道統籌安排資金予以支持，地方各級人民政府也應進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要優先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

　　(五)管廊建設風險的承擔及應對

　　1、風險承擔的主體

　　(1)管廊適宜建設性風險由項目實施機構承擔。

　　由于選擇合適的地點、合適的類型、合適的時間建設地下綜合管廊是城市健康發展和可持續發展的重要保證，并且項目選址及其可行性均是由項目實施機構在項目前期工作中需要確定的事項，不能因項目實施機構前期確定的形成的管廊建設適宜性風險由后續成立的項目公司或中選社會資本方單方承擔。

　　(2)管廊工程建設風險由項目公司或中選社會資本承擔。

　　如項目建設屬于地下綜合管廊PPP項目合作范圍，且由項目公司或中選社會資本方承擔項目建設工作的，由此產生的建設風險應由其承擔。但，如因土地征拆遷與補償、非因項目公司設計不當或設計變更等形成的風險不應由項目公司或中選社會資本承擔。

　　2、風險的應對

　　(1)適宜性風險應對：一是選擇在高密度建設地區。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區。三是選擇在地下空間開發利用需求高的地區，例如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區，應考慮一并建設地下綜合管廊。四是新區優先建設、老區結合項目改造建設。新區在建設初期，地下綜合管廊和道路、開敞空間的建設應同步進行;老城應結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等統籌安排地下綜合管廊建設。

　　(2)工程建設風險應對：規劃、設計、施工、管理等要嚴格執行新修訂的國家標準《城市綜合管廊工程技術規范》(GB50838-2015)，一是要確保工程質量。地下綜合管廊工程結構設計使用年限為100年，建設時應根據100年的設計使用年限和環境類別進行耐久性設計，按照城市生命線工程抗震減災的要求，做到乙類建筑物的抗震設計和抗震建設。二是要完善相關配套設施。按照規范的要求，同步配套建設消防、供電、照明、通風、排水、監控等附屬設施，提高智能化監控管理水平，確保管廊安全運行。三是要把好原材料質量關，確保工程建設符合質量驗收標準要求。四是要考慮全壽命周期費用最優的要求，減少運營期的維護和維修費用。五是要推廣預制裝配技術，提高預制裝配化率，推進新型建筑工業化。

　　另外，針對工程建設風險，項目公司可與承包商簽訂《建設工程施工合同》，約定由固定價格、固定工期的工程總承包形式交由承包商負責項目建設，并由承包商要承擔工期延誤、工程質量不合格和成本超支等風險，實現項目公司承擔的建設風險轉移。

　　(六)原材料供應風險的承擔及應對

　　1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本

　　由于地下綜合管廊PPP項目所需的原料，例如鋼筋、混凝土等，均可在公開市場上購買，因此，原料供應的風險和責任通常由項目公司/中選社會資本自行承擔。

　　2、風險的應對

　　地下綜合管廊PPP項目在建設階段對原材料的需求量很大、原材料成本在整個項目建設成本中占比較大，同時受價格波動、市場供給等影響。因此，為了防控原材料供應風險，項目公司通常會與原材料的主要供應商簽訂長期原材料供應合同，并且約定一個相對穩定的原材料價格。

　　(七)項目收益穩定性風險的承擔及應對

　　1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本及政府

　　(1)采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結合的回報機制

　　由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量及投資周期問題，單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及運維費不足以覆蓋項目投資總額及合理收益，缺口部分需由政府給予財政補助。因此，管廊PPP項目建議采用使用者付費與政府可行性缺口補助相結合的可用性付費機制。

　　(2)收費不足風險的承擔主體

　　在政府依法制定了強制入廊政策及收費標準的前提下，由項目公司/中選社會資本作為收費主體向入廊管線單位收取入廊費和運維費的，即應當由項目公司/中選社會資本承擔實際收取入廊費及運維費收費與政府定價應收費用差額的風險。

　　(3)政府方應承擔最低需求量風險

　　由于管廊PPP項目多采用可用性付費機制，而可用性付費通常與項目的設施容量或服務能力相關，而不考慮項目設施或服務的實際需求，因此，項目公司/中選社會資本一般不需要承擔需求風險，只要所提供的設施或服務符合合同約定的性能標準即可獲得相應付費。當政府的強制入廊政策及收費標準確定后，仍不足以覆蓋社會資本方的投資成本及合理收益的，應當由政府方承擔相應的缺口部分，并將政府為此支付的缺口補助金額納入政府財政預算及中長期財政規劃。

　　2、風險的應對

　　首先，PPP項目授權實施機構應當保障該管廊PPP項目在特定區域及時間范圍內，項目公司或中選社會資本享有唯一、獨占性的經營權，以排除潛在競爭項目對項目收益造成的不利影響。其次，政府應當確定項目公司或中選社會資本作為收費主體的保障措施，如強制入廊政策及入廊費、運維費定價收費標準等。最后，根據項目需要，政府可根據績效考核給予項目一定的兜底補助。

　　(八)管線入廊不可控風險的承擔及應對

　　1、風險的承擔主體：政府

　　實踐操作中，項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力，而政府一方則可通過管線規劃設計、制定強制入廊政策等方式實現管線入廊的目的，。因此，管廊入廊不可控風險不應當由項目公司或中選社會資本承擔，而是應當由政府承擔。

　　2、風險的應對

　　第一，加強管線的入廊管理。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊，不得在管廊以外的位置上新建管線。既有管線在改造時，應有序遷移至地下綜合管廊。

　　第二，實行有償使用制度。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納適當的入廊費和日常運維費，具體收費標準由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。

　　第三，提高運營管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協議，確保地下綜合管廊正常運行，做好突發事件和應急管理工作。

　　第四，地下綜合管廊是“百年工程”，管廊容量應滿足長期管線增容和擴建需要。因此，在地下綜合管廊運營初期，不可能達到所有管線均入廊，從入廊管線單位收取的入廊費和日常維護費，往往不能彌補地下綜合管廊的建設和維護費用成本，地方人民政府應建立財政補貼機制，根據實際情況，對地下綜合管廊建設運營企業給予必要的財政補貼，確保企業合理穩定回報。

　　(九)項目運維質量不可控性風險的承擔與應對

　　1、風險的承擔主體：項目公司/中選社會資本

　　2、風險的應對

　　第一，項目公司/中選社會資本應優先選擇資信狀況良好、管理經驗豐富的運營商，并通過在運營服務合同中預先約定風險分配機制或者投保相關保險來轉移風險，確保項目平穩運營并獲得穩定收益。

　　第二，項目公司/中選社會資本應根據項目實際情況，確定運營事務交由專業運營商的范圍、時間及運營內容。

　　第三，從管廊運營單位角度來說，運營服務對象并不直接為社會公眾，而是入廊管線單位。建議在考慮項目風險分配的問題上，應由入廊管線單位和綜合管廊運營單位合理共同分擔運營的風險。

　　第四，綜合管廊項目運維風險的可控性來源于對PPP項目公司的監管，主要通過項目績效考核體現出來，在一定條件下也可通過調價機制來實現對項目運維風險的控制。對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質地運營地下綜合管廊。

　　(十)政策性基金融資及退出風險的承擔

　　1、風險的承擔主體：融資方與項目公司或中選社會資本

　　各類政策性基金作為管廊PPP項目的融資方介入的，是與管廊建設運營單位開展的平等合作，應當與項目公司或中選社會資本按照前述的《融資協議》承擔基金介入項目及退出項目過程中產生的風險。如政策性基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配，進而發生資金斷鏈風險的，應當由項目公司/中選社會資本自行承擔。

　　2、風險的應對

　　各類政策性基金作為融資方介入管廊PPP項目時，應當與項目公司/中選社會資本在《融資協議》中明確基金的進入及退出路徑，如：明確是股權還是以債權方式介入、期滿退出由哪方回購還是公開轉讓、投資收益標準等事項。針對基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配的風險，拓寬融資渠道是解決問題的根本。

　　(十一)不可抗力風險的承擔

　　1、政治不可抗力的承擔：政府

　　在地下綜合管廊PPP實踐中，考慮到政府方作為PPP項目合同的簽約主體，對于政治不可抗力事件具有一定的影響能力，因此一些PPP項目合同中，將此類政治不可抗力事件歸為政府方應承擔的風險。

　　2、自然不可抗力的承擔：項目公司/中選社會資本及政府

　　(十二)兜底保險

　　由于地下綜合管廊PPP項目通常資金規模大、生命周期長，在項目建設和運營期間面臨著諸多難以預料的各類風險，因此項目公司以及項目的承包商、分包商、供應商、運營商等通常均會就其面臨的各類風險向保險公司進行投保，以進一步分散和轉移風險。

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