PPP的這些關鍵點，一個都不能忽視

發(fā)布日期：2015-10-09來源：中國政府采購報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/周偉

　　如今，PPP概念非常火，但PPP項目的落地率卻很低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面。其原因究竟出在什么地方，有很多關鍵問題值得深思。

　　財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)(簡稱《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個階 段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。五個階段按照PPP項目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項目采購流程，其中任何一個階段出現(xiàn) 問題，都可能導致PPP項目失敗。

　　項目識別階段

　　項目識別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項目，包括項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項目識別環(huán)節(jié)的各項工作主要由政府負責，其關鍵問題包括以下幾個方面：

　　第一，明確項目篩選責任主體

　　目前，在國家層面上PPP牽頭機構有兩家，分別是財政部和國家發(fā)改委。在執(zhí)行階段，要明確項目篩選責任主體，這是成功采用PPP模式的前提。

　　第二，明確項目篩選標準

　　根據(jù)《操作指南》的篩選原則，“投資規(guī)模較大，需求長期穩(wěn)定，

　　價格調整機制靈活，市場化程度較高的基礎設施和公共服務類項目”適宜采用PPP模式。但是這個原則屬于定性描述，篩選標準并不明確，在實際操作中很難落實。

　　第三，PPP政策缺乏操作細則

　　目前從國家到地方，出臺的政策比較多，但都缺乏操作細則。財政部的承受能力論證細則(《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金 〔2015〕21號))剛出臺不久，物有所值評價細則還遲遲沒有推出。這種情況下，每個地方在做PPP項目時，根據(jù)自己的理解來進行物有所值評價和財政承 受能力論證，這就會導致評價和論證方法混亂，給人為干預論證結果留下空間。

　　第四，如何界定社會資本

　　國務院辦公廳最新發(fā)布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)中對“社會資本”進行了定 義，指出“對已經建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資 職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。”但是，對于其他控股國有企業(yè)，還是沒有清晰的闡述。

　　第五，如何界定公共產品的范圍

　　公共產品和公共服務首先強調的是一個公共性，政府對社會資本提供的服務的質量、數(shù)量或價格應有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動項目、增加政績，將PPP模式應用于商業(yè)地產、園區(qū)開發(fā)等純競爭性領域的項目，與PPP模式的本意不相符。

　　項目準備階段

　　項目準備階段是為項目實施做好準備工作，包括項目實施方案、項目實施機構、人員等，其中最主要的工作是編制項目實施方案。項目實施方案的編制需要關注以下問題：

　　第一，合理分配項目風險

　　風險分配基本框架是按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和 社會資本之間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力風險 由政府和社會資本合理共擔。

　　第二，選擇合適的項目運作方式

　　PPP模式的運作方式是根據(jù)項目各個環(huán)節(jié)在政府和社會資本之間進行分配組合。通過考察項目各個環(huán)節(jié)是政府來做，還是社會資本做更合適、更有效率 對項目設計、建造、融資、運營、維護等各個方面的職能進行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合，從而產生不同的PPP運作方式。

　　財政部發(fā)布的《操作指南》中列示了委托—運營(OMC)、管理合同(MC)、建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓— 運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等6種PPP項目運作方式，但這肯定是遠遠不夠的。根據(jù)項目各個階段的不同組合，應該會產生幾十種運作方式。

　　究竟選擇哪種運作方式，根據(jù)項目具體情況，會有不同的選擇。目前，國內選擇PPP運作方式的主要依據(jù)是為了項目融資，但是當經濟發(fā)展到一定階段 時，政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資，而是由政府負責融資，社會資本只負責設計、建造、運營維護等職責。因為政府的信用高于企業(yè)，相應的，政府 的融資成本比企業(yè)低，采用這種模式才更加物有所值。

　　因此，項目實施機構需要根據(jù)經濟發(fā)展水平與項目特點選擇合理的項目運作方式。

　　第三，選擇合適的采購方式

　　按照財政部的要求，PPP項目采購應該遵守政府采購法，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監(jiān)督管理部 門認定的其他采購方式。從實際情況看，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式，因為這對于政府來說，公開招標的政治風險最少。

　　然而，公開招標并不總是最適合PPP項目的采購方式。公開招標方式程序復雜、規(guī)定僵化，不但需要較長時間進行資格預審，同時還需滿足“投標人超 過3家”等為傳統(tǒng)簡單政府采購而設計的規(guī)定。公開招標適用于核心邊界條件和技術經濟參數(shù)明確、完整，且采購中不做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模 糊、采購需求復雜，簡單套用公開招標程序，通常會導致項目流標，增加項目采購的失敗率。

　　目前來看，比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項目邊界條件，從而設置合理的采購條件，提高項目采購效率。

　　第四，制定合理的交易結構

　　PPP項目的交易結構主要由四個因素決定，分別是項目參與者、項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目參與者指參與項目的各個主體，包括 授權政府級別、項目實施機構、監(jiān)管機構、出資機構等;項目投融資結構指項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等;回報機制主要包括 使用者付費、可行性缺口補助、政府付費三種方式;相關配套安排指項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和項目所需的上下游服務。

　　政府或其委托的咨詢機構需要通過綜合考慮這四個方面的因素，制定合理的交易機構。

　　第五，設計合理的回報機制

　　PPP項目的回報機制主要有三種，第一種是使用者付費，由購買服務者支付購買費用，像高速公路、自來水公司、停車場等經營性項目比較適合采用使 用者付費模式。第二種是可行性缺口補助，使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠 政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助，比如軌道交通類PPP項目就是典型的采用可行性缺口補助的項目。第三種是由政府直接付費，這種模式又可以 分為以下三種情況：一是可用性付費，比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標準的道路，政府購買道路可用性付費給社會資本;二是使用量付費，比如免費的公 園，政府可以根據(jù)入園量來進行付費;三是按照績效付費，比如社會資本為政府提供基層的醫(yī)療服務，政府按照服務的績效設立相關的指標來進行付費。

　　此外，在設計回報機制時還應考慮價格調整機制，比如軌道交通類PPP項目，通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費用、人工費用和其他費用，通過設置調價機制，當這幾個費用發(fā)生變化時，票價就會進行相應的調整。

　　項目采購階段

　　項目采購階段的關鍵問題包括三個，分別是充分的市場測試，設置合理的資格預審條件和核心邊界條件。

　　第一，充分的市場測試

　　市場測試是在啟動PPP采購程序前，政府用以檢驗項目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機構的意愿，并借此獲得各類市場參與主體的反 饋，對PPP方案進行調整完善的一種工具。市場測試是一個尋找最佳項目實施方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程，也不是進行實質性談判的過程。目 前，投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項目的運作非常關鍵，很多項目的失敗都是歸結于此。

　　第二，設置合理的資格預審條件

　　資格預審主要是為了實現(xiàn)市場測試的職能，驗證項目是否具有足夠吸引力，實現(xiàn)充分競爭。資格預審的條件主要為資質、項目經驗、財務等方面的客觀條 件，條件設置既需要滿足項目基本需求，實施機構的特殊要求，同時也要考慮潛在投資人的實際情況。資格預審條件要求過高，可能導致符合要求的社會資本數(shù)量不 足，無法實現(xiàn)充分競爭;條件要求過低，可能難以滿足項目需求。

　　在設置資格預審條件前，需要充分了解項目所處行業(yè)社會資本的相關指標，并了解項目所需要的基本資質和經驗要求。

　　第三，設置合理的邊界條件

　　項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。政府應在設置邊界條件時充分考慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調整的。

　　在實際工作中，有些地方政府始終擔心社會資本“占便宜”，為社會資本進入設置了較為苛刻的條件，如設置過低的限價或不設置調價機制。這些邊界條件極大削弱了項目的吸引力，也給社會資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導致項目招標失敗。

　　項目執(zhí)行階段

　　項目執(zhí)行是PPP項目運作成功的關鍵，因為PPP項目從項目識別、項目準備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成，而PPP項目的執(zhí) 行階段通常需要20～30年的時間，這才是PPP項目開始實施并產生效率的關鍵階段。項目執(zhí)行主要關注項目公司的設立、融資管理、績效監(jiān)測與支付。項目執(zhí) 行階段還需要制定定期評估機制，按照《操作指南》，每3～5年需要進行一次中期評估。項目執(zhí)行階段需要關注的問題主要包括兩個方面：

　　第一，良好的履約管理能力

　　良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對于項目公司的履約具有監(jiān)管意識和監(jiān)管能力，因為PPP項目大多提供的是公共產品，為了保障 公眾利益，需要政府對提供產品的數(shù)量、質量、價格進行日常監(jiān)管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力，其中最核心的是政府的付費能力。

　　第二，設計合理的績效考核機制

　　PPP項目實現(xiàn)物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務按照績效付費，但是目前大多數(shù)項目的付費與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實現(xiàn)按照績效付費的機制，需要政府針對項目公司的運營情況建立一個績效考核的指標，通過每年對項目運營績效的考核結果來決定政府付費額。

　　項目移交階段

　　項目移交階段的主要工作包括移交準備、性能測試、資產交割和績效評價，其中最關鍵的環(huán)節(jié)是性能測試。

　　項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據(jù)約定確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應嚴格 按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修 保函。

　　如何保證社會資本移交的設施是完好的，移交的設施應該達到什么標準，這都需要在合同中進行詳細、準確的描述，但是目前來說，很多PPP項目對這些問題都約定得比較粗泛。

　　(作者單位：中國投資咨詢有限責任公司)

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