PP模式在項目識別階段需要注意的難點要點

發布日期：2015-08-27來源：南京卓遠資產管理有限公司編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/李根

　　識別階段是PPP項目的一個起始階段，這一階段更多的是“判斷”，判斷一個項目是否適合采用PPP的模式。這種判斷從計劃到論證，從財政部門、行業主管到社會資本都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果契合度比較低，那么就不用再花太多的精力硬套PPP的模式，轉向其他模式可能是一個更有利也更經濟的選擇。

　　對項目自身的判斷，源自于對這個行業有一定的認知。首先我們通過總結近期的PPP項目實施情況，判斷行業發展的趨勢;其次我們需要對識別階段的一些定義、概念易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤的理解和使用PPP模式;最后落實到執行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎，應當由誰來推動相關的工作，使項目順利進入準備階段，可能是本階段最為重要的現實問題。

　　(一)趨勢判斷

　　1、PPP項目目前的推進情況總結

　　當下的PPP主要處于探索階段，在推進過程中呈現出以下五個方面的特征：

　　(1)從央地層面，中央層面高度重視，地方層面存在運動化、形式化傾向

　　中央層面，財政部、發改委、住建部陸續發布了一系列PPP相關的政策法規及指導意見，宏觀上為PPP的順利實施奠定了政策基礎;在地方層面各級政府(或成立PPP中心)與相關部委對接，但需要關注的是，在微觀層面的對接過程中很多項目沒有經過嚴謹科學地論證，人為忽視了識別階段的重要意義，采取跳過的方式匆忙上馬，更有部分在建項目從原先的BT改頭換面為PPP，這既是明顯不符合政策要求的，也反映出了非理性一陣風式的運動化與形式化傾向。

　　(2)從行業領域看，PPP項目主要落地于五大領域

　　在具體實施上，目前的PPP主要集中在環境治理、區域開發、軌道交通、市政工程、醫療養老這五大領域，其中環境領域由于前期的項目積累多，自身盈利能力強，PPP項目進展較快;而基于中國的城市化發展對軌道交通的巨大需求，軌道交通領域也成為了本輪PPP發展的一個重點。

　　(3)從項目屬性看，經營性項目受熱捧

　　在項目屬性方面，PPP項目主要分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類，目前在實踐中采用PPP模式的項目主要集中在具有穩定現金流、盈利性較強、收益能完全覆蓋成本的經營性項目，而準經營性項目和非經營性項目由于原有付費機制及管理制度的局限性，盈利性不強，缺乏使用者付費的基礎，如果沒有創新的模式支撐，必將給地方財政帶來較大的壓力，導致很多地方在統籌考慮之下不得不“忍痛割愛”選擇放棄。

　　(4)從所有制結構來看，公有制主體參與為主

　　在所有制方面，目前PPP在實踐層面主要為地方政府平臺、央企、國企等公有制主體間的合作，私營企業參與較少，這一方面因為前期項目合作主要以國企為主，項目參與主體存在承繼性;同時也因為私營企業前期遇到的玻璃門和彈簧門對本輪公私合營存在一定顧慮。當然環境治理領域是比較特殊的，其本身高度的市場化，上市公司、民營企業在行業中占據了較大的份額，因此這一領域的公有制并不占主導地位。

　　我們在全國各地接觸并輔助實施了大量PPP項目，對部分地區有著深入的了解。近期受河南省財政廳PPP中心邀請，參加了河南省第一批29個PPP項目的督導推進、第二批PPP項目的初步審查以及協助完善方案上報的工作。結合其他區域的現狀和實際工作，我們所了解的PPP項目的簽約率并沒有市場傳聞的那么低。以省級推介的項目為例，約1/3的項目基本落地簽約，1/3的項目年內有望簽約，剩下的1/3的項目簽約的可能性比較小;如果是市級層面推介的項目，簽約率可能要略低于省級。

　　2、在中國的城鎮化建設道路上，如何理解中國在現階段大規模推動PPP

　　統計局發布的數據顯示，2014年中國的城鎮化率為54.77%。從城鎮化(或者說城市化)的一般發展規律來看，我國已經步入了中期發展階段，城鎮化的“速度”和“質量”成為了當前階段的主要矛盾，傳統的“政府單一拉動”不再適應社會經濟發展的要求，“多方協同參與”已成為必然趨勢。尤其是當城鎮化率超過50%時，應通過結構的調整，轉變發展方式，從粗放式的發展向集約型發展轉變，這一點也是《國家新型城鎮化規劃》重點提及的。因此，在這背景下大規模推動PPP主要基于以下動因：

　　(1)發揮政府的社會動員力量，動員全社會資源與力量投入城鎮化的后半場，同時也充分體現社會各方在新型城鎮化中的利益與訴求，避免資源錯配。

　　(2)在城鎮化上半場，由于政府的單一及超前投入過多，使政府面臨著存量債務過大(更多的體現為隱性債務)和債務結構不合理等問題，帶來了巨大的財政壓力與債務風險。社會資本的介入可減少政府在下階段城鎮化中資金投入的絕對量，并通過PPP機制調整債務結構。

　　(3)現階段，政府職能轉變和國企改革有目標無路徑，PPP的推進推動了政府職能的轉變、政府治理結構調整與國企改革。其中財稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎，同時也將在PPP演進中更趨合理。

　　(4)中國當下的社會資本是有一定能力參與到城鎮化的建設中來，但缺乏直接的投資渠道與投資機會，以往的社會資本只能通過間接的渠道(如證券市場)或BT、BOT等形式參與一些經營性、明確約定收益或承諾回購的項目。而PPP中使用者付費與政府財政補貼機制的完善與推廣，賦予了社會資本更多的參與空間和投資機會。同時，城鎮化推進將產生更多產業與投資機會，配合證券市場的改革，必將為社會資本的發展配上產業與金融的雙翼。

　　3、在中國的現行政府構架中，由哪個部門主導PPP

　　財稅體制改革，作為本輪國家治理體系的一個重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的。《預算法》的修訂作為重要標志，明確了現代財稅制度的改革方向，如：實行全口徑預算管理、國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理、允許發行地方政府債券、將地方政府債務納入預算管理、各級政府建立跨年度預算平衡機制等。

　　以往地方政府債務多以“城投債”的形式表現，“城投債”是由發改委審核，并未納入預算管理;未來無論是政府發行債券，還是PPP項目所涉及到的政府補貼，都要納入預算管理，那么由財政部主導PPP項目順理成章。

　　對于地方政府，PPP模式的核心是應當改善債務結構、化解債務風險，這里的債務結構很重要的一點就是將短期負債轉向長期負債，并且從較長的周期化解分攤風險，而非簡單的推遲風險。從財政部發布的《指南》中也能夠看出，PPP模式以財政投資預算跨年度試算平衡為基礎，財政資金從“補建設”轉向“補運營”，更加重視項目全生命周期的動態管理。

　　當然在現階段，幾乎所有的PPP項目都處于識別和準備的過程，也就是處于PPP項目的“立項”環節。在經濟“新常態”的轉型過程中，發改委需要統籌的是經濟與社會的轉型發展。PPP不僅僅是一種投融資模式，更多的是政府與社會資本的“聯姻”，共同攜手致富的過程。這個度需要準確衡量，條件過于苛刻不利于轉型的成功，過于寬松又會導致非系統性風險大幅攀升。因此在這一環節，發改委仍然需要對整體進行統籌安排，也就出現了發改委在其門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發布PPP推介項目的情況。

　　(二)概念解惑

　　4、什么樣的項目適合以PPP的模式操作

　　按照財金76號文中的說明：價格調整機制相對靈活，市場化程度較高，投資規模相對較大，需求長期穩定，這些項目在現階段更加適合PPP。例如城市供水，污水處理，軌道交通(地鐵，有軌電車)，養老醫療等項目。

　　在實踐中，這四個方面的要求都是相對的，并沒有一個嚴格的標準或門檻。在識別階段只能基礎的判斷出具有靈活的調價機制、市場化程度較高的這類項目采取PPP的難度會比較低;而純公益性、缺乏市場競爭的項目，則需要各方主體審慎對待，不可用其他類型的項目經驗直接套用，而是需要思考如何通過創新，使自身滿足或具備這樣優秀的條件。

　　5、存量項目是否能采取PPP模式運作

　　存量項目是可以采取PPP的方式運作的，目前實施PPP的很多項目都是存量項目。

　　以河南省為例，6月河南省發布了《河南省PPP開發性基金設立方案》，明確對運用PPP模式改造的存量項目和新增項目給予支持。

　　基金主要提供兩方面的支持，資本支持和技術支持。

　　對于新增項目，基金按照項目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含10億元)的單個項目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項目最高支持5000萬元;對于存量項目采用PPP模式改造的，基金按不超過項目總投資的5%~10%給予支持，最高不超過5000萬元。基金采用股權為主方式投入PPP項目。

　　技術援助分兩種形式。一是前期費用補貼。二是項目獎勵。列入財政部全國示范的項目，每個項目獎勵500萬元。

　　(三)操作指引

　　6、誰能發起PPP項目，應當向誰提出

　　按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發起項目。

　　政府發起是由財政部門(政府和社會資本合作中心)負責向行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目，向財政部門申報。

　　社會資本應以項目建議書的方式向財政部門(政府和社會資本合作中心)推薦潛在政府和社會資本合作項目。

　　在實踐中，我們深入參與了某省的PPP項目識別階段的各項工作。通常PPP項目是由行業主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發起，向當地的財政部門申報。如果是省一級向下主導PPP項目的地區，是由市/縣級的地方政府，委托當地的財政部門，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點支持示范庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。

　　7、哪些主體可以作為實施機構

　　發改委2724號文對實施機構進行了描述：實施機構是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　其中實施機構在選擇合作伙伴時即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負責資格預審、談判、最終確認等工作(可以委托采購代理機構辦理相關事宜)。

　　關于哪些主體能夠成為實施機構，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作”。發改委2724號文也提出“按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”。

　　綜上，只要是政府授權的，職能部門、事業單位、行業管理部門、行業運營公司、其他相關機構(平臺，地方國企)均可作為實施機構。

　　但是我們在實施的過程中發現，部分職能部門、事業單位、行業管理部門若作為實施機構，可能直接參與到項目的經營中，同時又承擔了項目的監管、考核等職責，存在“既做運動員，又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監管考核分開，由兩個主體分別承擔各自職責范圍內的工作，以確保政府簡政放權，不過度干預市場。

　　8、立項階段《可研》的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進

　　這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發改委立項審批中重要的支撐性報告。

　　在財政部發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項目發起階段，“新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案;存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設的合作項目，應明確可行性研究、勘察設計等前期工作要求”。因此，從理論上來說，可研是項目立項的依據，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否采取PPP都不可能實施。

　　現實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發改委審批確定立項之后，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數，作為調整實施方案的重要依據。

　　缺少可研會導致項目流程不完備，實施方案(或初步實施方案)依據不充分不準確，無論是業主方、社會資本，還是咨詢機構都應當清楚其中存在的風險。如果按照非常規的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關部門了解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風險。

　　9、《初步實施方案》應當包含哪些方面的內容，哪些部分是重點

　　在《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)的附件部分，給出了《初步實施方案》的模板，重點包含了四個部分的內容：項目基本情況、可行性分析、初步實施安排、財務測算。

　　其中核心和重點問題在于，擬采用的運作方式以及收益分析。其中運作方式不僅包含了PPP的投融資方式，還包含了項目公司的股權結構，即我們所說的交易結構。雖然在初步實施方案中并不會寫的非常深入，但要求表述的比較清晰和全面。因為只有運作方式確定了，后續的收益分析才能有所依據。

　　收益分析則關系到項目后續的付費方式，以及是否具備對社會資本的吸引力。通常PPP項目需要靈活的收費機制，既能保證項目具備一定的收益性，又不能導致項目收益過高。在此階段，各項條件尚未成熟，建議在收費機制上多留一些空間。有些地方在設計項目收費機制上簡單粗暴：“完全使用者付費，政府不支付任何”，這會對項目產生極大的制約，很可能導致最終吸引不到社會資本，完全無法實施。

　　10、項目的合作期限如何確定

　　項目的合作期限應從三個角度考慮：上限、下限以及取值。

　　上限——在特許經營管理辦法中，明確規定了，涉及特許經營的項目，經營周期不超過30年。因此PPP的項目若涉及特許經營部分，原則上不應該超過30年。但如果采用BOO的模式，則理論上不用考慮合作年限，因為無需移交。

　　下限——財金[2015]57號文中規定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。因此合作的最低年限應控制在10年以上，以符合PPP項目“補建設”向“補運營”的核心要求，同時避免項目被認定為“采取變相的BT方式”。

　　取值——在10-30年之間，應當通過行業一般標準、參考其他類似項目、分析本項目的投資收益情況、財政承受能力和意愿、與投資人具體的談判等，確定具體的合作期限。對于一般的項目，長期合作與短期合作的區別在于：長期合作可以顯著的降低每一年的財政壓力，但是因為年限拉長，財政總體支出的金額可能會有所增加，周期拉長帶來的風險和不可控性也會增加;短期正好相反。

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