中國PPP推廣需要注意什么

發布日期：2015-05-04來源：中國經營報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　4月21日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，用制度創新激發民間投資活力。該法規被認為是PPP推進的基本法。

　　最近幾年，PPP在中國非常熱，方方面面似乎遇到問題就會想到PPP，并力圖用PPP來解決許多重要的問題。PPP能否擔負重任?從英文來看，PPP是Public-Private Partnership 的縮寫，直譯就是“公私伙伴關系”。中國官方將PPP翻譯為“政府和社會資本合作”，實際上有著更為深刻的含義，適應了中國式市場經濟的特點。

　　PPP 的火熱，不僅僅在中國。PPP在很大程度上是公共部門運作遇到困難，力圖突破的一種方式。PPP甚至與國家治理方式的變化有關。PPP存在的最直接原因無非是政府要做事，錢不夠，需要私人來湊。PPP在相當大的范圍內能夠幫助政府完成僅憑自身力量難以完成的事，而且還可能高效率地完成。正因為如此，PPP 受到推崇，也就一點都不奇怪了。

　　英國PPP：從應對財政壓力起步

　　說到海外的PPP，就不能不說英國。英國式PPP——PFI (Private Finance Initiative，私人財務計劃)較有特色。

　　1979 年撒切爾夫人擔任首相之后，就開始推行國有經濟私有化改革，涉及眾多原先由政府直接經營的自來水、電力、電信、污水處理、垃圾處理等公共事業。但是，不是所有公共事業都能輕而易舉地推向市場，政府仍然在一些重要領域中發揮作用。1990年梅杰首相上臺后，經濟面臨衰退，財政支出壓力相當大。在這樣的背景下，PFI應運而生。

　　一些本來應由政府承擔所有建設費用的項目，改為借助私人的力量，通過PFI來完成。在PFI實施中，政府承擔成本固定，項目完工成本增加的風險由私人承擔，在很大程度上克服了項目建設成本超預算攀升的風險，也促進了公共產品和公共服務的提供。PFI雖然引入了私人投資者的參與，但政府仍然是服務提供的責任者。

　　PFI 涉及的領域多種多樣，包括公路、教育、醫療等。只要項目完成，達到規定要求，政府就要依據成果付費。通常情況下，PFI涉及較長的投資期限，政府每年都要付費，私人投資者也因此有了較為確定的回報。PFI還包括政府特許經營，由使用者付費來解決投資者的回報問題。2012年，經過全面評估之后，PFI升級為PF2。PF2在股權、招標時間、采購程序等方面做了一系列改進。可見，PPP類型的選擇應注意經濟社會發展環境的變化而變化。

　　但是，PPP的運行并不都是成功的。英法海峽隧道就是一例。這是一個涉及英國和法國的項目。項目的專業性強，技術含量高，投資大，持續時間長，風險高，合同結構復雜。在運作中，歐洲隧道公司提出破產保護申請并得到批準，后通過換股、債務重組成功。而后，歐洲隧道集團分別在倫敦和巴黎上市，替代歐洲隧道公司，負責英法海峽隧道的運營。

　　之所以經歷破產保護申請等艱難歷程，與項目的設計不無關系。根據項目的設計，項目公司承擔了自身無法控制也無力承擔的風險，當成本超支風險出現之后，項目的可持續性就會成問題，或是項目完工受影響，或是項目品質受影響，或是項目服務品質下降，直至項目不能正常運轉，項目所預期的政策目標無法實現。因此，PPP合同的設計，只能根據實際情況，合理配置風險，并充分考慮各種實際情況(項目、行業、政策等)，讓合同能夠真正得到實施。

　　英國財政部下有專門的負責PPP的機構——英國基礎設施(Infrastructure UK，IUK)。IUK設有顧問委員會(Infrastructure Advisory Council)，旨在加強政府和私人部門之間的聯系。財政部每年都要公布PFI項目的匯總數據。這是英國政府公共支出透明度承諾的重要組成部分。英國在公布PFI數據時，注意不同年份的比較。這種信息披露方法便于公眾從整體上把握英國PFI的整體情況。同時，總體數據的公布，有利于從國家層面上把握 PPP的總體風險，從而促進PPP的有效管理。

　　澳大利亞：注重國家層面的協調

　　澳大利亞設有專門負責PPP的機構——澳大利亞基礎設施管理局(Infrastructure Australia，IA)。澳大利亞是一個聯邦制國家。澳大利亞政府委員會(The Council of Australia Governments，COAG)旨在加強聯邦、州政府和領地政府之間的協調。2008年11月29日，COAG簽署《國家公私合作伙伴關系政策和指南》(the National Public Private Partnership Policy and Guidelines)，取代了之前的政策和指南，適用于所有澳大利亞政府機構(聯邦、州和領地政府)。

　　澳大利亞特別注重PPP與國家增長和社會發展目標的實現。2008年12月，IA在提交給COAG的報告中，強調需要設法更好地利用現有基礎設施，消除阻礙澳大利亞增長的瓶頸和差距，認定新資本投資機會。這必須在正確的規制和商業環境中進行，以支持基礎設施投資的增加和主要項目的及時交付。澳大利亞基礎設施管理局列舉了基礎設施改革與投資項目給國家戰略和經濟利益所帶來的九個重要挑戰：提供更好的治理、創造競爭性市場、一國一套規則、更好地利用現有基礎設施、氣候變化、城市支持、鼓勵出口、支持土著社區、支持鄉村地區。

　　在PPP具體運作中，澳大利亞注意國家優先項目的實施，并注意稅收優惠政策的運用。PPP的運作涉及公共部門和私人部門合作，商業利益因素摻雜其中，公開透明是保證項目高效運行的基礎條件。項目合同的設計、風險分擔機制、績效指標評價與審計等，都關系到 PPP項目能否順利并高效運行。PPP在推行時，還注意項目的經濟效益、社會效益以及環境影響等多方面因素。PPP運行不可避免地會涉及融資等其他難題。而且，這些問題會隨著不同經濟環境而發生變化。這是PPP在市場運行中不可避免的問題。關鍵是要在公共政策目標的實現與私人盈利目標之間達到一種均衡。這種均衡的困難在于項目的收入存在不確定性，項目收入太低，可能影響項目可持續所需的現金流;項目收入太高，可能影響經濟社會運行成本。事實上，這種均衡不僅僅是項目直接相關的公共部門和私人經營主體之間的事。PPP項目的公共性決定了項目的受益者即利益相關者(包括普通消費者和社會公眾)都有權利表達自己的聲音，以更好地促進公共政策目標的實現。

　　推廣PPP需要注意的問題

　　PPP不僅僅得到國家的重視。一些國際組織如世界銀行、亞洲開發銀行等也深深卷入其中。亞洲開發銀行的PPP手冊強調了PPP行業診斷的重要性。PPP項目涉及的技術事項，法律、監管與政策框架，機構和能力，商業、財務和經濟事項都是行業診斷的內容。PPP是政府與市場的合作，怎么保證政府稅收與市場合理的距離，是一個難題。從各國的情況來看，PPP的運行需要透明度，以利于監督;PPP需要規范的制度環境，以降低法律和政策變化的風險;PPP需要有效的風險分攤機制，以避免單方面過多承擔風險而影響項目運行。

　　有不少人以為PPP是政府可以推卸責任的做法。實際上，市場不會那么笨的。PPP強調公私合作關系。這種合作是平等的。在正常的市場經濟條件下，它絕非拿槍逼著的交易。如果只是抱著占市場便宜的想法推廣PPP，這不啻于是與“市場在資源配置中發揮決定性作用”的提法在開玩笑。

　　有了PPP，政府可以暫時少拿錢出來，對于資金缺乏的政府來說，PPP就有了解燃眉之急之功用。但是，政府該承擔的責任一點也不會減少。而且，資金占用的成本仍然需要政府來承擔。只不過，一下子要支付很多錢，現在轉換成“分期付款”。基于PPP項目持續時間較長的實際情況，這種“分期付款”反而顯得更有道理，成本與收益的對稱性更強。

　　此外，PPP的實施有利于地方債管理。PPP在一定意義上可以成為地方去杠桿化的手段。公共設施租賃給私人經營，可以為政府帶來現金收入。公共項目引入私人股東，也可以降低項目債務融資比例。但是，這種去杠桿也是有代價的。私人必然要求相應的回報，而PPP代表了一種社會對市場效率的追求，關鍵的是如何充分發揮它的長處，避免短處。在任何時候，都要注意風險，注意到其中所可能蘊含著的失敗因素。

【相關閱讀】

• EPC+PPP模式下，工程建設企業可能面臨哪些風險？如何
• 分配PPP項目風險需要對癥下藥
• PPP項目中利率變動風險的控制
• 警惕偽PPP項目興風作浪
• 建筑企業應如何防范PPP項目相關風險？
• 自提式PPP特許權協議的風險管控之難