PPP模式存四大隱憂

發布日期：2015-03-19來源：建筑時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　目前，很多地方政府認為PPP模式是解決地方政府債務壓力，解決融資難題的靈丹妙藥。現已有十幾個省份密集展開調研，著手試點，相繼推出了上千億元規模的PPP項目計劃。如此大規模的投資計劃，是否都經過了充分論證?如果未通過充分的論證，急于將部分回報率低、可行性差的項目倉促推向市場，這些項目未來很可能運營困難、入不敷出，出現大范圍還貸困難的情況。如此情況頗讓人擔心PPP模式會否走入歧途。

　　隱憂一：濫用PPP模式，變相成為另一形式的地方債

　　2014年，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)指出，賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制。剝離融資平臺公司政府融資職能。推廣使用政府與私營部門合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

　　PPP 模式的實質是公共服務市場化，通過PPP模式引入私營部門，將政府負債轉為企業負債，通過PPP項目的全生命周期預算管理，促進政府從以往單一年度預算收支管理，逐步向中長期財政規劃和“資產負債管理”轉變。同時，可以引入市場競爭激勵機制，通過在公共服務的供給主體間引入競爭機制，提高地方政府債務的透明度?？梢哉f，PPP模式不是單一的融資手段，更是一種管理方式。

　　通過PPP提供公共產品和服務，其終極責任是政府的。許多地方政府之所以急于通過PPP模式實現融資，目的是推高當地GDP增長速度，提升政績。

　　實際上，經過連續多年大規模的投資建設，具備條件通過PPP模式籌集資金的優質項目并不多，倉促上馬，不排除會出現部分運營困難、入不敷出，還貸困難項目的情況。到那時，為了保證項目持續運營，政府要么提高收費標準，把債務轉嫁給當地百姓，這可能會遭到百姓的強烈反對;要么承擔相關債務，最終由納稅人買單，成為一種變相的地方債。

　　隱憂二：合作過程中，私營部門無法獲得與政府對等地位

　　目前，政府和私營部門通過PPP模式合作的意愿都非常強烈，但關鍵是PPP項目合作成功與否，其風險分擔機制是否公平、有效。PPP風險分擔的基本原則是私營部門承擔建造、運營、技術等風險，政府承擔政治、法律、政策等風險。要保證PPP模式成功，必要條件是私營部門承擔的風險程度與所得回報相匹配。

　　由于政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、缺位問題依然存在，部分行政部門的長官意識仍然很強，政府和私營部門在合作過程中往往不是處于真正平等的地位。一些地方政府很可能利用其強勢地位，將更多的責任甩給私營部門，使私營部門承擔的風險和所得回報失衡，導致投資者失去信心，最終合作失敗。

　　隱憂三：政府過多犧牲私營部門利益，導致項目盈利無保證

　　PPP項目通常為公共設施，與公眾日常生活相關，關系到公眾利益。同時，公共設施領域的日常運營成本很高，這也是此類項目需要財政補貼的主要原因。

　　在項目建成運營后，政府會定期核定項目運營成本和價格上限，監督私營部門的定價行為。通常政府既要依據合同約定，以下調產品價格的方式防止私營部門獲得暴利，又要通過漲價、增加補貼的方式確保項目的可持續運營，保障私營部門獲得合理投資回報。在保證私營部門投資回報、維護公共利益之間尋求平衡點。

　　但過去十幾年許多案例表明，政府在平衡私營部門利益和公共利益時更傾向于犧牲私營部門利益，以維護公共利益。如某地水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定最終也表示反對漲價。這就會嚴重挫傷投資者的投資積極性，導致項目無法持續穩定運營。又如，一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與原項目形成實質性競爭，也會損害合作方利益。

　　隱憂四：政府承諾無法兌現

　　一些地方政府官員為加快當地基礎設施建設，提升政績，在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率和收費標準，過長的特許經營期，以及其他不切實際的承諾，與合作方簽訂脫離實際的合同以吸引民營資本。但到項目建成后，政府難以履行合同規定義務，直接危害合作方的利益。例如，污水處理項目，曾出現過實際運行時污水處理量遠低于政府承諾的污水處理量的問題，也出現過政府承諾的管線等配套基礎設施建設遲遲不能到位的問題，造成合同難以執行，投資方陷入進退兩難的尷尬境地。

　　四點建議

　　PPP模式是一種能夠實現政府、社會與企業“多贏”的模式。只有最大限度發揮這一模式的優勢，才可能保障PPP模式獲得更廣泛、持久的應用。為實施好PPP項目，保證PPP項目成功，有以下四點建議。

　　一是要深刻理解PPP模式內涵，規范運作。在目前的市場環境下，地方政府和私營部門均應深刻理解PPP模式內涵，政府嚴格篩選和包裝項目，按平等交易原則談判確立合同，尊重市場規則、強化契約精神，這是保證PPP模式成功、持久應用的必要條件之一。要具備上述條件，國家層面需要配套一個權威協調機構予以約束。

　　二是細分明確參與各方的權利義務邊界。通常情況下，PPP項目前期投資數額高，回報周期長，影響因素多，收益的不確定性大。因此，必須細分明確參與各方的權利義務邊界。要細分明確參與各方的權利義務邊界，需要從完善相應法律法規保障入手。

　　三是建立起公平、有效的利益和風險分擔機制。要根據項目具體情況，在政府和私營部門之間建立合理公平的風險分擔機制，并確保該機制的有效運作，這是確保PPP項目實現“多贏”的前提和基礎。

　　四是協調好各參與方的利益。在PPP模式下，必須科學合理制定好收益分配規則，均衡各方收益。當私營部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府要通過建立公共產品服務價格機制、價格補貼政策、金融稅收優惠等彌補市場不足機制以保證項目持續運營，保證投資方獲得應得的投資回報;當私營部門從PPP項目中獲得超高利潤時，政府應根據合同進行調價，維護公共利益。

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