PPP項目風險分擔綜述和研究進展（1）

發布日期：2015-03-06來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　柯永建，王守清

　　清華大學建設管理系，北京100084

　　PPP(Public-Private Partnership)是一種提供公共基礎設施建設及服務的方式，由私營部門為項目融資、建造并在未來的25至30年里運營此項目。它在英國、澳大利亞等國家的基礎設施和公用事業領域的應用顯示出巨大的優勢，其應用范圍涵蓋交通、電廠、供水、污水/垃圾處理、醫療、國防、監獄和警局等領域。在PPP項目的實施過程中，風險管理對項目目標的實現至關重要，對于公共部門和私營部門而言，很有必要詳盡地評估整個項目生命周期中的潛在風險。特別是在PPP項目合同談判階段，公共和私營部門必須對整個過程給予特別的重視，以確保風險分擔的公平性和合理性。但是，現有理論不足使得仍有許多問題需要解決，例如風險分擔是否有固定解，如何確定風險分擔的程度，類似的風險分擔問題有待進一步深入研究。另一方面，實踐中發現很多風險分擔結果不甚理想，例如政府在合同談判期間傾向于將盡可能多的風險轉移給私營部門，特別是私營部門很難掌控的風險，如匯兌風險和利率風險[1]。因此，本文將歸納總結現有的關于基礎設施PPP項目中風險分擔的相關文獻，并指明未來研究的重點和發展趨勢。

　　1. 風險分擔時點

　　與傳統工程項目不同，基礎設施PPP項目投資大、風險高、合同結構復雜，一般包括準備階段、招投標階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經營和移交階段。其中，準備階段的里程碑事件包括可行性報告的制定和招標文件的擬定;招投標階段的里程碑事件是中標人的確定;而合同組織階段則是特許權協議的簽訂，如圖1所示[2]。

　　如圖1所示，在項目準備階段，公共部門需要在詳細調查項目需求的基礎上，通過對以往類似案例的學習或者咨詢行業專家等方法，識別出項目潛在的風險因素并進行評估(不是所有風險都能在計劃階段識別出來[3]，因此各方在風險管理計劃中都應該做好應對新風險的準備)，從而制定項目的可行性研究報告。評估風險并計算風險價值的目的是：a) 在可行性研究階段判斷項目是否應采用PPP模式;b) 在確定采用PPP模式后，為選擇最佳投標者提供評標依據[4]。公共部門根據風險分析結果初步判斷哪些風險是在公共部門和私營部門控制力之內的，哪些是雙方風險控制力之外的，對于雙方控制力之外的風險，留待下一階段分擔。公共部門最有控制力的風險是公共部門需要自留的，剩余的風險則需要轉移給私營部門。公共部門在初步風險分擔結果的基礎上，制定招標文件并發布招標公告。

　　在招投標階段，私營部門首先就招標文件的初步風險分擔結果進行自我評估，主要評估其擁有的資源(包括經驗、技術、人才等)，據此判斷對公共部門轉移的風險是否具有控制力。如果認為對該風險具有控制力，則對其進行風險報價，并反映于投標報價中;如果認為對該風險不具有控制力，則可以選擇轉移給第三方，并初步估計轉移成本，同時也反映于投標報價中。公共部門根據自己在準備階段的風險價值計算，比較各投標人的投標報價以及投標人的經驗、能力等其他非價格因素，最后確定一個最合適的中標人。

　　采用PPP模式并不意味著公共部門可以將所有風險都轉移給私營部門，很多實際項目都表明政府也需要主動承擔一定的風險，才能達到風險的合理分擔，并可降低風險管理成本。而政府承擔風險主要通過權利義務的界定和付款機制的確定來實現[5]，也就是說，風險分擔是通過合同條款來定義的[6]。在合同組織階段，政府和項目公司首先就特許權協議進行合同談判，確定雙方的權利和義務，以及服務定價和調整機制。在簽訂特許權協議之后，項目公司再與其他專業分包商/放貸方/保險方等進行合同談判，將自己掌控不了的風險轉移給對該風險更有控制力的第三方。

　　2. 風險分擔影響

　　實踐中，很多從業人員錯誤地認為“采用PPP模式就是要把盡量多的風險轉移給私營部門”(主要是公共部門官員)和“承擔更多的風險就可以獲得更多的回報，從而把承擔風險看成是獲得高額回報的機會”(主要是私營部門人員)。事實上，很多研究成果表明，隨著公共部門轉移給私營部門的風險增加，項目的效率不斷上升，總成本不斷下降，資金價值(Value for Money)不斷上升。但是當風險轉移到一定程度后，項目的效率將開始下降，總成本將開始上升，資金價值也將開始下降[3]。因此，合理的風險分擔是如圖2所示的陰影部分。

　　Oudot將風險分擔對項目總體成本的影響可以歸結為三個效應：生產成本效應、交易成本效應和風險承擔成本效應。其中，生產成本效應是指風險分擔可以激勵承擔者有效控制風險，降低風險的發生概率，減少項目的生產成本;交易成本效益是指如果具有明確的風險分擔準則和格局，會避免雙方在這個問題上的復雜談判，減少談判時間和成本;而風險承擔成本效應是指承擔風險的一方會要求相應的風險補償，導致項目成本的增加[7]。

　　如果在招標公告中，公共部門轉移給私營部門的風險越多，投標人在特許報價中主張的權利也越多，例如要求自由調整價格，獲得更高的風險補償，導致特許價格更高，即增加了項目的風險承擔成本，將導致資金價值降低。如果讓私營部門承擔其無法承擔的風險，一旦風險發生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設施/服務的效率和增加項目的生產成本(事實上也將增加公共部門的成本)，甚至導致項目的被迫中止。

　　3. 風險分擔原則

　　風險分擔的目的有兩點：其一，風險分配的結果可以減少風險發生的概率，降低風險發生后造成的損失和風險管理成本，使PPP項目對各方都具有吸引力;其二，在PPP項目生命周期內，分配的結果有利于培養各方的理性和謹慎的行為，并為項目的成功而有效地工作[8]。為達到這樣的目的，合理的風險分配需要遵循一定的原則。風險分擔原則的基本思路是要使不同的項目參與者能達到互惠互利、共贏的目標[9]。風險分擔的指導原則可以歸納如下[10]，但也有學者認為風險分擔并不存在絕對的原則，而是應該在基本原則的基礎上，綜合考慮雙方對風險的態度和項目的具體條件[11]：

　　3.1 公平原則

　　如上所述，風險分擔是由合同條款來定義的。而“合同公正”是當代合同法的主旨，公平原則是合同法基本原則，貫穿于合同法的全部內容之中，以保證合同內容本身以及因合同而產生的法律后果之全面公正。因此，PPP項目的風險分擔也應該體現公平原則，主要體現在：既強調合同條款中本身對于風險的權利義務的均衡，也強調合同所派生的風險權利義務的均衡;既關注合同主體的由于風險事件引起的收益，也同時關注合同主體面臨的風險損失。

　　3.2 歸責原則(Criterion of Liability)

　　由于PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，可以將其一分為二，綜合運用行政法與民事法律加以調整。民事合同違約責任是以合同約定的義務為前提，行政合同的違約責任則是以行政合同中存在約束行政主體和相對人的義務為前提，在確定PPP風險分擔時的責任歸責時，應依風險類型而定，分別適用于民事歸責原則和行政歸責原則。由于PPP項目的合同及其風險因素的復雜性，可針對不同類型的風險因素而確立不同的歸責原則，建立一個包括行政歸責原則和民事歸責原則在內的統一的歸責框架，形成具有內在的邏輯聯系的包括過錯原則、過錯推定原則、違法原則、嚴格責任原則在內的多元化歸責原則體系。在實際應用時應根據風險因素的具體情況綜合應用這些原則。但很多風險因素并不能充分地界定二者的過錯，或者合同的雙方都沒有過錯，這就必須依據其他的風險分擔原則來進行分擔。

　　3.3 風險收益對等原則

　　所謂風險收益對等原則是指：如果一方是管理某項風險所獲得的經濟利益的最大受益者，則該風險應由該方承擔。也就是說，當一個主體在有義務承擔風險損失的同時，也應該有權利享有風險變化所帶來的收益，并且該主體承擔的風險程度與所得回報相匹配。如果風險接受的成本大于風險收益，風險轉移不可能在自愿的情況下發生，若風險強加給一方，且該方恰當處理了該風險，應存在回報該方的機會。只有參與各方從風險分擔中都能得到好處，風險分擔才有意義，這需要雙方的風險信息也要對稱，否則風險分擔不能達到優化。在實際中，風險分擔很難達到完全對稱狀態，因此也有學者主張不必要達到風險分擔的完全對稱。例如，對于先天經濟性弱的項目而言，政府為了能夠增加項目的財務可行性，往往放棄享有部分相應收益的權利。在這種風險分擔安排下，當風險損失超過私營部門的承受范圍時，政府承擔超額損失，但是當風險收益超過相對范圍時，政府卻沒能享有對應的超額收益，這是不太公平的。

　　3.4 有效控制原則

　　有效控制原則是指：風險應分攤給處于最有利控制該風險地位并以較小代價控制風險的一方，或者說，風險的分擔應與參與各方的控制能力相對稱。將風險分配至能夠最佳管理風險和減少該風險的一方，這意味著項目參與各方要有能力控制分配給自己的風險。當一方對某一風險能更好地預見并且最有控制力時，意味著他處在最有利的位置，能減少風險發生的概率和風險發生時的損失從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的。同時由于風險在某一方的控制力之內，使其有動力為管理風險而努力。但是該原則在運用時并不容易實現，因為該原則僅限于容易判斷出哪一方更有控制力的風險，而PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風險，如不可抗力風險等等。對于雙方都不具有控制力的風險，則應綜合考慮風險發生的可能性、自留風險的成本，減少風險發生后所導致的損失和公私部門承擔風險的意愿進行合理分擔。

　　3.5 風險成本最低原則

　　風險成本最低原則是指：風險分擔應使參與各方承擔風險的總成本最小。上述提及，風險分擔對項目總體成本的影響可以歸結為三個效應：生產成本效應、交易成本效應、風險承擔成本效應。這三個效應可以比較全面的總結了風險分擔對項目的影響作用，為分析風險分擔和特許定價之間的關系提供了明確的方向，但是目前還沒有找到三個效應的具體表現形式和量化方法，這也是需要進一步深入研究的問題[12]。

　　3.6 風險上限原則

　　在實際項目中，某些風險可能會出現雙方意料之外的變化或風險帶來的損害比之前估計的要大得多。出現這種情況時，不能讓某一方單獨承擔這些接近于無限大的風險，否則必將影響這些風險的承擔者管理項目的積極性，因此，應該遵從承擔的風險要有上限的原則。如果讓私人部門承擔其無法承擔的風險，一旦風險發生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設施或服務的效率和增加控制風險的總成本。項目參與方所能承擔風險上限與其承擔該風險的財務能力、承擔項目的技術能力、管理能力等因素相關。

　　3.7 直接損失承擔原則

　　直接損失承擔原則是指：如果某風險發生后，一方為直接受害者，則該風險應劃分給該方承擔。這是因為當人們的自身利益可能受到損害時，更能主動地采取措施去避免這種風險。直接受害者防范、控制此類風險的內在動力和積極性，可以提高風險管理的效率，從而提高風險管理效率。

　　3.8 風險分擔的動態原則

　　風險分擔的動態性是指隨著項目的發展，當內外部條件發生變化時，需要重新確定風險分擔格局，這主要是因為PPP項目的壽命周期較長，而各方的目標相互沖突所導致。風險分擔應該是一個動態的過程，能夠隨著外部條件和合同各方情況的變化而改變，各方要主動制定應對風險的措施，協同解決風險，實現項目雙贏的目的，并且動態風險管理只有在項目利益相關者認為風險得到合理分擔的情況下才能實現。風險分擔的動態性也反映了PPP協議具有不完全合同的性質，正因為在合同談判時，當事人不可能窮盡所有的風險，而在合同中設計了重新談判條款來實現風險分擔的調整。這樣就使風險分擔更加靈活，但是如果設計不當，可能會使重新談判的成本增加。

　　3.9 風險偏好原則

　　風險偏好原則是指風險應由對該風險偏好系數最大的項目參與方承擔，達到項目整體滿意度最大。如果項目參與方對某種風險的偏好系數最大，就意味著該項目參與方最適合承擔該風險。但實際中，要準確地確定項目參與方對某一風險的偏好系數是很困難的。

　　4. 風險分擔方法

　　但是，上述所介紹的風險分擔原則都是使用語言表述，意思固然簡單明了，而實際操作卻存在很大的困難。例如，“由對風險最有控制力一方控制相應的風險”中，如何衡量哪一方對該風險“最有控制力”?又如何決定哪一方分擔該風險的幾成?實際應用中更需要一個可操作的分擔方法，因此項目風險分擔方法也成為另外一個研究熱點。以下將介紹研究中最常見的三種風險分擔方式：

　　4.1 案例研究

　　通過總結以往案例的風險分擔和項目實際運行結果，歸納項目風險的分擔建議，這是一個很常用的定性分析方法。例如Wang和Tiong綜合了廣西來賓B電廠項目，給出了典型的風險分擔結果表[13];Moles和Williams研究了英國的Skye橋梁項目后，認為項目公司承擔建設中的未知地質風險、經營成本上升風險[14];Arndt分析了澳大利亞最大的BOT交通項目墨爾本環城高速公路，重點總結了不可抗力風險的分擔方法[15];Zhang等人總結了上海延安東路項目的風險分擔情況，指出項目公司承擔建設風險和匯率風險，運營成本超支風險由雙方共擔[16];Zhang和Kumaraswamy分析了已經成功移交的香港海底隧道BOT項目，指出項目公司應該承擔通貨膨脹風險、成本超支風險、建設風險[17];Lemos等人研究了里斯本的橋梁BOT項目，認為利率風險、交通風險、法律風險完全由私人部門承擔[18]。

　　4.2 統計分析

　　統計分析主要是采用調查問卷的形式，由政府和項目公司(或者第三方，如專家)作出應答，統計各方在某一風險項下的承擔應答比例，通過比較平均值或者標準差是否存在差異，反映雙方對這一風險分擔的傾向性。例如，在Frederick的研究中，作者首先給出理論上的BOT項目風險分擔劃分，然后采用雪球抽樣的(Snowball Sampling)樣本選取方法，最終選定由36位BOT項目專家組成的調查對象，通過統計分析，給出南非BOT項目風險分擔的實際比例和理想比例之間的相關情況[19];類似的，Li等人也調查了英國38個參與BOT項目的政府官員和私人投資者，得出風險分擔的傾向性[20]。

　　4.3 數學/博弈模型

　　案例研究和統計分析所無法很好解決的問題是如何確定關鍵風險在政府和私人之間承擔的量，因此為了解決這個問題，越來越多的學者開始通過數學模型尋求風險分擔的最優解。例如，張和何就建立了風險分擔模型，考慮的變量主要有風險分擔能力的適宜值α，接受風險的代價β，認知風險的大小γ。假定有A，B，C三個主體參與項目風險分擔，最優分擔方案為max{αA，αB，αC}，或者min{βA，βB，βC}，或者min{γA，γB，γC}[11]。此外，博弈模型可以從不同主體的利益目標出發，得出各方都能接受的分擔比例，因此也有很多學者主張用委托代理等博弈模型來確定風險分擔比例，如Hurst和Reeves(2004)[21]和Oudot(2005)[7]的研究。

　　4.4 不同方法的比較

　　對于案例研究方法，由于每個案例研究的結果都彼此存在一定的差異，甚至有些明顯不符合風險分擔的原則，因此必須要重點總結成功PPP項目風險分擔的經驗，形成統一的而又具有靈活性的風險分擔建議范本。而且，這種方法的合理性要求在實踐中存在大量成熟的項目，例如針對英國、加拿大、澳大利亞等發達國家PPP項目所作的研究結果可能符合風險分擔的原則。相反，如果在PPP項目實踐經驗不足的國家進行類似的研究，就存在實證結果和理論結果相差甚遠的現象，這樣的結論尚不能作為風險分擔的參考。此外，不同國家的國情不同，針對一個國家實證出來的風險分擔結果不能簡單套用到另外一個國家，還應該考慮項目的內外部具體情況，結合項目的風險特點，在已有成果的基礎上，定制一個國家自己的項目風險分擔指南。

　　通過統計分析方法來分擔風險需要引入一個判斷準則，通常的判斷準則是該風險單項分擔傾向的應答比例超過50%(即如果超過50%的專家認為某風險單項應該由某一方承擔，該風險就由該方承擔)。使用這種方法對于分擔傾向比較明確的風險是有效的，然而對于那些風險分擔存在爭議的邊緣風險而言(如某一風險的應答比例分別是51%和49%)，通過統計分析得出的分擔方案的說服力有限。此外，統計分析方法得出的分擔結果也不能簡單地套用于另外一個實際案例。

　　案例研究和統計分析都屬于傳統的定性方法，方法簡單易行，但是所提供的參考價值有限，所無法很好解決的問題是如何確定關鍵風險在政府和私人之間承擔的量。盡管數學/博弈模型理論上可以定量地分析問題，但是由于基礎設施PPP項目具有投資大、風險高、合同結構復雜的特點，幾乎不可能建立一個完美的可解模型來模擬整個實際案例。在實際研究工作中，往往要對模型進行大幅度地精簡，同時需要設置很多的假設，導致定量風險分擔與PPP項目實際情況并非足夠符合，操作過程繁雜，結果精度有待考證。

　　近期也有學者嘗試將模糊數學應用于風險分擔研究中，保留定性風險分擔的簡單易行，同時試圖提高主觀評價的參考價值。例如，Lam等人通過設定7個風險控制力指標，通過主觀評價衡量參與者對風險的控制力，從而決定風險是由哪一方承擔或者共同承擔[6]。

【相關閱讀】

• 贏在超高層
• 巍巍太行貫“長虹”
• 建筑企業規模發展之思
• 2018年中國PPP十大事件回顧
• 泉州46個PPP項目落地 總投資額561.18億元
• 江蘇公布首批PPP專家庫名單 128名專家入圍