偽項目登堂入室
疏于監(jiān)管濫用PPP恐釀風(fēng)險

發(fā)布日期：2015-01-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與日俱增。為了緩解政府債務(wù)壓力，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場化，加速我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗來看，在公益和效益的平衡木上，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗。風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、利益分配機(jī)制和法律制度的設(shè)計修繕，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。

　　PPP大潮撲面而來，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清、準(zhǔn)備不足。陜西一位地級市財政部門工作人員說，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓(xùn)班，但對于如何推進(jìn)這項改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。

　　專家認(rèn)為，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉促上馬項目可能會出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，此類名為PPP的項目不僅不能幫助政府卸包袱，還將加重財政負(fù)擔(dān)。

　　大潮來襲 萬億PPP項目浮出水面

　　中央政府的鼓勵、地方政府的響應(yīng)，讓PPP(政府和社會資本合作)在2015年伊始便迅速生長——財政部30個PPP項目中第一個簽約項目于1月1日正式運營，八省份近萬億元項目相繼浮出水面。

　　PPP是指公共服務(wù)項目由政府和社會資本合作投資的一整套模式。這種起源于英國的模式，在世界各國普遍推行，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實現(xiàn)形式。

　　為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用，新一屆中央政府成立以來，財政部從制度、機(jī)構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。2014年5月，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國庫、國合等為成員，辦公室設(shè)在金融司，統(tǒng)籌推進(jìn)PPP工作，實現(xiàn)對外“一個聲音、一個方向、一個平臺”。

　　同時，地方政府也積極推介PPP項目。2014年8月，重慶市召開PPP合作項目簽約發(fā)布會，集中簽約10個項目涉及資產(chǎn)總額超過1000億元。2014 年9月，福建省推出49項1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵采用PPP模式。2014年12月，財政部正式推出首批30個PPP示范項目清單，總投資規(guī)模約1800億元，這些項目集中在污水處理、軌道交通等領(lǐng)域，其中，江蘇省以9個入圍項目居首，安徽4個項目排第二，河北、吉林、浙江、山東等省份也有項目紛紛入圍。

　　2015年1月，河南省公布了87個PPP項目，涉及資金達(dá)1410億元。而包括四川、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個PPP試點項目，共計8223億元的總投資額。就此，這8個省份的PPP項目規(guī)模近萬億元。

　　中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說，十八屆三中全會對全面深化改革做出部署，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合。

　　審計署統(tǒng)計顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)10.8萬億元，有的地區(qū)債務(wù)率已超100%。“我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，地方政府普遍通過舉債彌補(bǔ)資金缺口。”國家行政學(xué)院教授許正中說，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺，無疑將進(jìn)一步擴(kuò)大PPP的融資需求。

　　上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”

　　記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到，一些基層政府部門對PPP模式認(rèn)識不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等情況。

　　“在土地收益穩(wěn)定情況下，我們的公共建設(shè)資金比較充裕，所以目前不考慮社會資本參與。”我國南方某經(jīng)濟(jì)特區(qū)負(fù)責(zé)政府投融資業(yè)務(wù)的一位負(fù)責(zé)人說：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對PPP模式?jīng)]有需求。”

　　福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個項目中，列出總投資1478.6億元的28個項目開展PPP試點。從這28個項目的分布看，山區(qū)、老區(qū)、財政困難地區(qū)上報的項目多而散，沿海地區(qū)的積極性明顯較低。平潭綜合實驗區(qū)投融資辦公室一位工作人員說，這次平潭未上報PPP項目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要;二是當(dāng)?shù)貙PP模式還缺乏準(zhǔn)備，不敢倉促上項目。

　　西部地區(qū)一些部門則對PPP模式“不了解”，認(rèn)識僅停留在概念階段。陜西省發(fā)改委一位工作人員說，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對PPP只是“略懂皮毛”。市縣政府部門工作人員對PPP更不關(guān)心。

　　廣西一個地級市財政局負(fù)責(zé)人說，目前一些地方政府之所以對推進(jìn)PPP缺乏動力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒風(fēng)險，做了就有風(fēng)險;二是對項目回報率有壓力，如果一個項目回報好，地方政府寧愿自己背債來做，也不想讓社會資本參與進(jìn)來。

　　專家表示，部分地區(qū)在省級層面上對推進(jìn)PPP模式做出了較宏觀的指導(dǎo)意見;一些地方財政、發(fā)改委等部門組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但省級層面和市縣之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間對PPP的認(rèn)識和準(zhǔn)備卻各有不同，對發(fā)展PPP項目“沒興趣、沒能力”的態(tài)度普遍存在。

　　名為PPP 實則讓政府背上高息債務(wù)

　　西南地區(qū)一個城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16%的固定回報，而同期銀行貸款年利率才5%，相當(dāng)于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“名為PPP，實則讓政府背上高息債務(wù);名義上是幫政府卸包袱，實際上由政府‘兜底’，投資者不承擔(dān)風(fēng)險。這些都不是真正的PPP模式。”

　　此外，專家建議，地方在PPP項目推進(jìn)過程中應(yīng)厘清前提和邊界，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能，謹(jǐn)防公共利益受損以及灰色交易等問題出現(xiàn)。

　　多位接受記者采訪的地方政府部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，類似垃圾處理、污水處理、自來水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施，有些社會投資者可能會為了逐利，利用自然壟斷屬性，亂收費、高收費，導(dǎo)致社會不良影響，對于這種情況，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”，而要制定相應(yīng)的約束機(jī)制，確保公共利益優(yōu)先。

　　需要注意的是，PPP項目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大，如果只是進(jìn)行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認(rèn)為，PPP價格可以在一對一談判中產(chǎn)生，也可以通過招投標(biāo)產(chǎn)生，但一般不會像普通商品那樣明碼標(biāo)價、公開議價。因此PPP項目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺，加強(qiáng)全方位、全流程的監(jiān)管，謹(jǐn)防滋生腐敗土壤。

　　疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財政風(fēng)險

　　PPP模式在帶來一定變革的同時，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清、重建輕管、角色錯位等情況，影響到PPP的推廣成效。

　　國家開發(fā)銀行規(guī)劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項目文本譯成中文。蔣志剛認(rèn)為，PPP是政企合作，期限很長，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP，有的PPP項目被投資人當(dāng)作概念利用后成了爛攤子，有的政府找?guī)准蚁聦賴锌毓善髽I(yè)搞PPP。推進(jìn)PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺，營造公開、透明、競爭、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。

　　北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認(rèn)為，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。PPP模式中社會公益項目的比重很大，而社會資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要。哈爾濱市財政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說，政府部門對項目準(zhǔn)入、運營階段的監(jiān)管最重要，處理不當(dāng)將造成財政風(fēng)險和公眾利益受損。

　　作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié)，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對象準(zhǔn)入過濾機(jī)制，對順利運行PPP模式十分關(guān)鍵。專家指出，在PPP模式中，對社會資本的招標(biāo)不能“唯錢論”，應(yīng)選擇既具備融資能力，又兼具技術(shù)水平、運營能力且信譽(yù)好的投資者。財政部門有必要對PPP項目進(jìn)行長期支付能力監(jiān)督，防止PPP濫用造成財政風(fēng)險。

　　同時，須加強(qiáng)項目運營階段監(jiān)管。PPP項目合同期一般為20到30年，其中九成以上時間屬于運營期且管理過程復(fù)雜，對政府部門進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面監(jiān)管提出了很高要求。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內(nèi)PPP項目在漫長的運營期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍，問題多發(fā)，這與國外大量人員從事運營，建設(shè)和運營并重形成反差。”

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