PPP項目風險分配機制設計

發布日期：2015-01-22來源：中國建設報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/侯明

　　從目前PPP模式運用的情況來看，最為成熟的主要是基礎設施領域，如污水處理、供水、垃圾處理、燃氣等行業。這些行業大多涉及國計民生，合作期限往往都比較長，大多在十幾年到30年不等。在這么長的合作期限內，法律政策環境、市場情況等都會發生巨大的變化，項目要能真正順利推進，并不容易。從大岳公司近20年數百個PPP項目的經驗來看，實施效果較好的PPP項目往往都有完備而公允的項目協議作支撐，而且這些協議在風險及其分配機制的設計方面都做得比較到位和合理。

　　首先，要能識別出各種可能的風險。只有識別出了風險，才能談得上防范風險和解決問題。因此，項目協議擬定過程中，要充分考慮、反復斟酌，把各種風險都盡可能考慮到。例如，污水處理BOT項目就可能面臨建設成本超支、污水進水量不足、污水進水水質超標、污水處理費支付不及時、不可抗力、運營成本超支等多種風險。不同類型的項目面臨的具體風險有很大差異，但就大多數基礎設施項目而言，歸納起來，幾乎都會面臨著服務量、服務價格、資本支出或運營成本超支等方面的風險。

　　其次，要設計合理的風險分配機制。風險分配機制設計的關鍵是要讓最有能力化解風險的一方來承擔風險或各方共同分擔合適的風險。不同的項目風險分配機制的設計有所不同。但不管是什么項目，最核心的一點就是要講求公允和平等互利，講求風險共擔、利益共享，誰也不要獨享利益，誰也不要牟取暴利，如此才能走得長遠。

　　盡管要實現對項目各種風險的完全預判和解析是非常困難的，但制定原則性的風險分配和解決機制是非常必要的。

　　從風險的本質來看，許多問題或新情況的出現，最終的結果都會引致資本性支出或運營成本增加。因此，在項目協議簽訂前，從財務角度進行分析判斷就顯得尤為重要，依據財務分析結果來提出原則性的風險分配和解決機制，以使得在出現問題或新情況時，企業能恢復到簽訂協議時可預見的經濟地位或財務狀況。

　　下面筆者就以國內運作較為成熟的污水處理項目為主，兼顧地鐵、供水等其他類型的項目來談談服務量、服務價格、資本支出或運營成本超支等3大類主要風險的分配機制設計。

　　一是服務量的風險分配設計。對于污水處理項目來說，服務量的風險主要是污水進水量不足。這種風險涉及投資人的合理收益，一般由政府承擔。通常的做法是在協議中約定基本水量，如果實際進水量達不到基本水量的，則按照基本水量付費。但是在實際進水量超出基本水量時，因為企業已經按照基本水量獲得了合理回報，所以把超出部分作為超額水量處理，對污水處理價格予以打折。

　　對于地鐵項目而言，服務量的風險主要表現為客流不足。在項目初期都會對客流進行預估，但很難準確。北京地鐵四號線PPP項目設計了客流風險分擔機制，即如果實際客流連續3年低于預期客流，政府要向特許公司進行補償;如實際客流超過了預測的客流，特許公司有義務把獲得的利潤跟政府分享。

　　二是服務價格風險分配設計。污水項目在合作初期會約定污水處理價格，但這個價格如果30年不變,企業肯定要虧損。因此要設計合理的污水處理價格調整機制，主要針對運營過程所涉及的電費、藥劑費、人工成本、稅率等因素的變化進行調整，使得企業在相關因素發生變化的時候仍能獲得在合作期初預計的經濟地位。

　　對于供水、地鐵等需要向用戶收費的項目，企業向用戶提供服務或產品的價格是政府制定的，但這個價格往往偏低，無法使企業獲得合理回報。因此，政府需要按照協議價格與企業進行結算。在企業提供的實際服務量與基本服務量相當的情況下，當中標或協議價格大于政府定價時，則需要政府給予補貼;但如果實際服務量遠大于基本服務量時，企業可能存在超額利潤，此時就需要與政府分享超額收益。北京地鐵四號線PPP項目的特許經營協議規定，如果實際平均人次票價低于協議的測算，市政府將就其差額給予特許公司作為補償;如果實際平均人次票價收入水平高于協議的測算，則特許公司需將差額的絕大部分返還給政府。

　　三是資本支出或運營成本超支風險分配設計。資本支出或運營成本超支風險的具體表現有很多，要注意區別對待。但總體來講，這類風險處理的基本原則就是“誰造成風險的就主要由該方承擔”。非企業自身原因造成的，大多數情況下應該由政府和企業共同承擔。

　　具體而言，如果是由于企業自身經營管理問題造成超支的，應由企業自己承擔。但如果是因為客觀因素(如電費、主要原材料價格、人工成本等上漲)導致成本超支的，則由政府和企業共同承擔，這可以通過調價公式來解決，在公式設計上可以考慮一定程度范圍內的風險由企業自擔，超出后的風險由政府承擔。如果因國家和地方有關法律法規政策規定，對服務標準、工藝技術等要求提高導致企業必須投入改造費用或增加運行成本的，這種風險應由雙方共同承擔(同樣是企業先自擔，超出部分由政府承擔)。

　　上述風險只是項目中可能涉及的部分風險而已，實際面臨的風險還可能更多。在實施過程中，還會有種種新的變化，有時候這種變化甚至是期初無法預料的。當出現這種情況時，遵守契約精神就顯得尤為重要，這時合作各方坐下來好好談，按照協議確定的基本原則進行協商解決是很必要的，協調解決的結果通過簽訂補充協議予以明確。

　　在這方面，北京多個污水處理項目的實踐可以提供借鑒。2012年北京市政府提高了污水廠出水水質標準，造成2008年以前實施的多個污水處理PPP項目都需要進行升級改造，由此導致資本性支出和運營成本大幅增加，合作雙方均明確提出以原特許經營協議為基礎和前提，簽訂新的補充協議，補充協議未涉及的，仍履行原協議的相應條款，使得項目能繼續有效推進。

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