我要投稿(工作時間：9:00-17:00)
聯 系 人：靳明偉
聯系電話：010-68576852
11月6日，發審委否決了蒙草生態的公開發行可轉債申請，印象中是2007年9月雅戈爾可轉債申請被否后，十年來的首家。 年初再融資新政出臺后，可轉債逐漸成為符合條件的上市公司首選的再融資方式，并在近期迎來了集中上會。通常，可轉債的上會與IPO安排在同一天，由于IPO的審核任務非常繁重，大部分可轉債不會安排發行人參加聆訊，而直接宣布通過。但11月6日是周一，沒有安排IPO上會，而是罕見地安排了五家可轉債，結果有四家都被抓進去參加了聆訊，最終蒙草生態被否。
當然，蒙草生態被否與可轉債這種融資方式無關，由于發審委對募投項目的合規性存在疑慮，即使選擇其他方式，也難逃一劫。
蒙草生態本次發行可轉債，擬募集資金8.8億元，扣除發行費用后用于三個PPP項目。
2015年以來，以國務院發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發【2015】42號）為標志，我國由上到下積極推進PPP模式運作公共基礎設施，逐漸出現了以PPP項目作為上市公司再融資募投項目的案例。但由于PPP相關的制度建設存在一個漸進的過程，加之證監會本身對如何審核PPP項目的合規性也存在一個探索的過程，初期并沒有太多針對PPP項目的特別審核要求，而是參考一般固定資產投資項目或者BT、BOT項目的要求審核。后來，隨著相關制度逐漸完善，PPP項目的合規性審核也逐漸形成了相對固定的模式。
1、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發【2015】42號）
如前所述，42號文是PPP模式的綱領性文件，主要是原則性的規定，一般不用來論證具體項目的合規性。但它一開始對PPP進行了定義：
政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益
社會資本提供公共服務，政府向社會資本支付對價——這不就是說明PPP也是政府購買服務的一種形式嗎？這就引出了目前PPP項目合規性審核時的一個必問問題，即項目是否符合財預【2017】87號文的規定。
2、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預
【2017】87 號）
不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。
87號文是用來防止政府變相舉債的，但主要是用來規范政府購買服務過程中的變相舉債問題。現在的問題是，PPP是否屬于政府購買服務？如果屬于，則PPP也適用87號文，不能應用于上述項目；如果不屬于，則PPP完全不受87號文約束。
42號文似乎把PPP認定為政府購買服務，但在實務中，顯然是沒有把PPP視為政府購買服務的，因為在“建筑物和構筑物的新建、改建、擴建”，以及“鐵路、公路、機場”等領域采用PPP的不要太多。
9月底過會的龍元建設非公開發行股票項目就被問到了募投項目是否符合87號文的問題。龍元建設認為PPP與政府購買服務系兩種不同的模式，并進行了論證。因為非公開發行股票不披露聆訊問題，我們不清楚發審委是否對此進行了詢問。
蒙草生態也被問到了相同的問題，同樣不承認自己的募投項目屬于政府購買服務，所以不適用87號文的禁止性規定。這個問題最終被帶上了發審會，可能還是沒有得到認可。
所以這里面就有一個審核人員的專業判斷問題，后面有類似項目在操作時，這個問題一定要溝通好。
3、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預【2017】50 號）
50號文第三條規定：除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
簡單點說，就是政府不能對社會資本承諾保本保息，否則就是變相舉債。這一點應該沒什么問題，PPP框架協議或合同都是格式文本，在起草時已經進行了考慮，里面不可能含有類似條款。
所以這個問題雖然也是PPP項目合規性審核的必問題，但比較簡單，把相關合同條款列出來，說明沒有上述情況就行。
4、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金【2015】167號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金【2015】21 號）
PPP項目，應當由縣級以上財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。這兩件事情做完、加上項目實施方案，一起報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意后，才能組織開展社會資本方采購工作。
也就是說，政府要完成物有所值評價和財政承受能力論證后，才能發布PPP項目的招標信息或進入競爭性談判程序。如果上市公司中標后才發現居然當地政府沒做這些程序，那是政府的合規性有問題，上市公司自己是沒責任的，但這不能作為向證監會解釋項目合規性的理由，這種項目作為募投項目就不合適了。
所以，能作為上市公司募投項目的，這兩個規定一般都已經滿足了。這個問題雖然也是PPP項目合規性審核的必問題，但比較簡單，把政府出具物有所值評價報告、財政承受能力論證報告的情況列出來就行。
5、《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113 號）、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫【2014】215號）
113號文將PPP項目劃分為識別、準備、采購、執行和移交五個階段，并對每個階段的具體操作方式進行了規定。215號文又對其中的采購階段，即招投標或競爭性談判提出了具體要求。
這個主要也是考查政府的合規性，對上市公司而言，主要涉及是否存在行賄、提供虛假材料或者串通等事項。一般能作為上市公司募投項目的，也不能有這些事項，只要如實說明即可。
6、《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113 號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金【2016】92號）
這兩份文件都對政府向社會資本支付對價的資金來源和程序進行了規定，涉及到上市公司回款的可能性和合規性，應該是PPP項目合規性審核中最重要的一個問題。
113號文在項目執行階段的第25條規定：
項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。
92號文做了細化：
行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。
本級人民政府同意納入中期財政規劃的PPP項目，由行業主管部門按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，經本級政府同意后報本級人民代表大會審議。
根據92號文，PPP項目支出要納入中期財政規劃，具體審批環節涉及行業主管部門、財政部門、政府和人大，以人大審議通過的預算為審批終點。
由于113號文是將這些程序放在“項目執行”章節中規定的，所以意思是這些程序在項目執行階段能做完就可以。這里面有兩層意思：第一，在項目采購階段，是不需要做的，即上市公司在中標時，項目沒有納入當地財政預算，是合規的；第二，項目執行階段持續10年以上，按原文理解，只要在執行階段中納入預算就是合規的，也就是說，上市公司在項目開工一段時間后，項目仍沒有納入當地財政預算，也是合規的，也不能推斷出回款風險大。
但是，當這個項目作為再融資募投項目去證監會審核時，站在它的角度，只有PPP項目納入了經人大審議通過的預算，才是證明項目回款風險較低的最直接證據。
9月底過會的龍元建設非公開發行股票項目，其全部募投項目均在上會前被當地人大審議通過列入了預算。
另外一個案例是棕櫚股份非公開發行股票項目，這個項目2016年5月被受理，6月底就提交了反饋意見回復，此后卻長期沒有動靜。一直到2016年11月披露了第二次反饋意見回復，然后就于12月過會。而第二次反饋意見只問了兩道題，第一是不允許補充流動資金，第二就是要求募投項目被人大批準列入預算。問題原文是：
關于畬江園區服務配套項目及梅縣區城市擴容提質工程 PPP 項目，請申請人履行完畢廣東省 PPP項目庫備案，以及政府購買服務資金納入梅縣區人民政府跨年度財政預算并通過相關人大批準的程序。
請注意，這其實不是一個“問題”，來問它是否被人大批準；而是一道命令，要求它必須去履行完畢人大批準程序，這也說明了證監會的審核思路。
蒙草生態三個PPP項目，有兩個直到上會時都沒有被人大列入預算。盡管它對此做了充分的解釋說明，包括項目本身合規、當地財政狀況良好、合同中已約定了違約責任、預計將于2018年1月通過人大審議、補充提示重大風險等，但最終可能還是沒有被認可。我們猜想，這是本項目被否最主要的原因。
涉及到PPP模式的政策還有很多，同時還不斷有新政策出臺。我們列舉的是目前最常見的一些關注點，希望對其他類似項目有參考意義。
不過話說回來，實事求是講，在實際情況下，一個PPP項目是否履行了人大審議程序和回款風險到底存在多少聯系，是可以討論的。蒙草生態的項目，在以前可能也就過會了，或者至少可以先過會，待人大審議通過后再給批文，又或者可以和棕櫚股份一樣，先拖兩個月，等人大審議通過后再上會。但本屆發審委審核尺度明顯偏緊，而且不讓無故推遲審核進度，各個項目在操作時也只能從嚴要求了。
（作者簡介：羅云翔，保薦代表人，中國注冊會計師，熟悉IPO、并購重組及再融資的監管政策及實務操作）
工程建設網首頁 | 關于我們 | 聯系我們 | 管理案例 | 會議活動 | 施工企業管理雜志 | 我要投稿
版權所有：北京華信捷投資咨詢有限責任公司《施工企業管理》雜志社
地址：北京市豐臺區南四環西路186號漢威國際廣場二區9號樓5M層西區郵編：100070電話：010-68520349傳真：010-68570772E-mail：sgqygl@chinacem.com.cn
京公網安備 11010202007072號 京ICP備09092133號-1 Copyright ?2000-2015 工程建設網 保留所有權利
靳編輯
