內蒙古牙克石PPP項目推進情況的調研報告

發布日期：2017-10-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 推進PPP項目建設，是加快公益基礎設施建設、解決政府資金不足的重要方式，也是當前我國大力推廣的一項重點工作。近期，牙克石市財政局組織人員對全市PPP項目推進情況、主要經驗、存在的問題進行了綜合調研。

　　 一、牙克石市PPP項目推進情況

　　 牙克石市積極貫徹落實呼倫貝爾市委、市政府的決策部署，認真研究PPP相關政策，抓緊規劃確定項目，鼓勵社會資本與政府合作，主動與投資方進行對接，加快推進PPP項目建設。在呼倫貝爾市委、市政府和上級主管部門的高度重視和大力推動下，經過市政府及財政、發改和項目實施主管部門的共同努力，全市PPP項目取得實質性進展。

　　 截至8月末，牙克石市已選定上報并錄入自治區PPP綜合信息平臺系統（PPP項目庫）項目18個，入庫項目總投資額78.14億元。項目涉及市政建設、交通運輸、社會民生、棚戶區改造、教育、體育、生態建設和環境保護等公共服務領域。目前，呼倫貝爾市14個項目已到準備階段，4個項目進入采購階段。

　　 2017年重點推進4個PPP項目，總投資7.69億元。其中，牙克石市體育場館項目總投資3.27億元，已于5月15日落地開工，是呼倫貝爾市第一家落地開工的PPP項目，實現了PPP工作在呼倫貝爾率先破題，中標社會資本方為中冶建工集團有限公司，目前項目公司正在組建，項目融資正在開展；牙克石市便民服務中心項目總投資2.53億元，牙克石市中蒙醫院婦幼保健康復中心項目，總投資1.51億元，牙克石市規劃館圖書館綜合檔案館項目，總投資0.38億元，3個項目均已完成社會資本招標中的資格預審，在招標工作結束后即可開工建設。

　　 二、牙克石市推進PPP項目建設的主要做法和經驗

　　 在PPP項目推進過程中，牙克石市處于起步階段，全國也正處于PPP的法律建設、價格管理、誠信守約等一系列的規范化過程中，沒有可供參考的現成做法和成熟經驗，唯有摸著石頭過河。因而牙克石市一邊推進，一邊完善制度，一邊總結經驗。牙克石市推進PPP工作中的主要做法和經驗可以總結為七個方面。　

　　 （一）提高思想認識，高度重視PPP工作。推進PPP項目建設，是加快公益基礎設施建設、解決政府資金不足的重要方式。PPP工作，是當前和今后一個時期我國大力推廣的一項重點工作。市委、市政府高度重視PPP工作，市政府主要領導和財政部門的負責同志多次赴中冶建工集團總部重慶，主動與社會資本方對接談判，分別就項目風險分配及防范、項目運作及期限、項目融資渠道及回報機制、項目績效考核及監管架構等進行了深入的探討，完成PPP項目合同的談判工作。　

　　 （二）學深吃透政策，確保PPP工作規范運作。牙克石市相關部門、相關人員認真學習研究PPP相關知識，學深吃透相關政策，了解賬務政策環境，保證合法依規、有的放矢地開展PPP工作。2016年，組織財政、發改等部門參加了多輪呼倫貝爾市財政局組織的政府和社會資本合作模式（PPP）培訓班，進一步了解PPP在中國開展的背景與意義，同時學習了國務院、財政部、發改委等部門有關PPP模式的相關政策。牙克石市財政局訂購了PPP規范化運作的書籍，相關人員人手一套，并組織干部職工學習了國內專家在財政部干部教育網的講座，提高了干部職工的業務水平。

　　 （三）組建工作機構，明確工作職責。2016年7月，牙克石市成立投融資管理中心，隸屬于市財政局，編制5人。主要負責：協調、服務PPP項目單位嚴格按照《項目操作指南》《采購管理辦法》《合同文本》等法律法規，進行規范運作；研究解決項目實施過程中的重大問題；參與本級項目識別、招標投標、合同簽訂、價格調整以及評價評審工作；做好PPP項目庫建設及其他相關工作。

　　 （四）認真篩選項目，切實履行程序。篩選項目方面。牙克石市深入調研，充分論證，初步形成了項目篩選原則：一是在項目規劃上，盡量選擇民眾迫切需要、政府近期規劃實施的項目；二是從資金來源上著手，選擇包裝后基本能夠符合信貸政策的項目；三是項目本身來看，選擇項目建設內容成熟，資金來源及風險明晰的項目；四是從財政可承受的角度來看，要求所選項目的未來投入不會過度擠占各級財政的支出空間。履行程序方面。我市嚴格按照《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）《財政部關于印發政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金〔2016〕92號）及相關文件要求的步驟和階段，從成立決策機構和實施機構開始，從完善前期立項及可研手續著手，通過采購中介咨詢機構，完成物有所值評價、財政承受能力論證及PPP實施方案的編制和批復，發布資格預審公告，本著公正、公平、公開的原則履行政府采購程序，招入社會資本，實現談判簽約。

　　 （五）積極推介項目，推動誠信守約。政府與社會資本合作需要雙方具備契約精神，政府能否以低姿態與社會資本方誠信平等合作、公允合理誠信守約，是社會資本方擔憂的問題。牙克石市通過各種推介會、洽談會，向社會資本方展示牙克石市政府誠信守約的態度。在去年年底舉行的呼倫貝爾市招商推介會暨牙克石市招商項目簽約儀式上，牙克石市以呼倫貝爾招商大會為媒介，積極與投資企業洽談、交流、對接，經過合作各方前期的積極努力，與中冶建工簽訂合作協議。2017年4月，在呼倫貝爾市政府舉辦社會資本合作項目落地簽約暨推介會上，牙克石市一方面是通過開展落地項目簽約儀式，階段性地宣傳牙克石市對推動PPP模式所做的探索與努力，另一方面，面向社會推介14個已入庫PPP項目，以及未入庫項目2個（博克圖旅游特色鎮、眼睛湖濕地公園，總投資4.25億元），對社會資本及金融機構明確牙克石市PPP工作未來一段時間的部署，并表明我市將長期、持續開展PPP工作的決心。

　　 （六）明確雙方責任，合理分擔風險。項目的運作能否切實體現“風險共擔”，是項目能否實現落地簽約的重要條件，牙克石市1個省級示范項目的成功落地，離不開“項目采購”前所做的大量準備工作。一是項目在選擇社會資本方時，將項目可能存在的風險以及解決方案逐一列出并與各參與方進行明確，以此盡量避免在后期與社會資本合作中可能存在的糾紛情況。二是項目運作時，主動明確政府職責，在項目的設計上，因地制宜，明確項目立項、環境評價、項目可行性研究以及征地拆遷等前期工作由政府方負責，后續的項目建設、管理、經營交由社會資本方負責，充分表達推動項目成功的決心和合作誠意，通過多方交流、通力合作，達成風險共擔的最佳平衡點。

　　 （七）加強協調配合，形成工作合力。牙克石市在PPP項目推進過程中，制定了較為完善的工作機制，明確各PPP項目的實施機構，本著PPP模式中“風險合理分配”的原則，由各項目實施機構負責項目的立項、環評、土地規劃。

　　 三、牙克石市PPP工作存在的困難問題及下一步工作建議

　　 盡管牙克石市PPP工作取得了階段性成效，但仍存在一些困難和問題。一是工作推進難度大。牙克石推介項目吸引力不強，有投資意愿的民間企業社會資本太少，社會資本招標進展緩慢，多數項目未簽訂協議，還需加大推介力度。二是機構能力建設有待加強。PPP工作涉及面廣，業務復雜，技術要求高，涉及行業標準、財務測算、政府采購、法律合同等多個方面，需要專門機構和專職人員系統操作。牙克石市已組建了投融資管理中心，需進一步強化業務學習，加強機構和能力建設。三是項目融資困難。旗縣級財政收入普遍偏低，項目融資需要增信，融資成本大，需由呼倫貝爾市統一增信。四是項目開工率低。項目公司組建需要時間，不能隨著項目落地及時組建，影響了項目開工建設進度。 PPP工作是當前的一項重點工作，各級領導高度重視，多次召開專題會議研究部署。牙克石市要按照呼倫貝爾市委、政府的工作部署，牢固樹立責任意識，緊緊圍繞“推動項目落地”這一目標，加快推進PPP項目建設。一是盡快解決資金問題。目前來看，制約牙克石市PPP項目建設的最大瓶頸就是資金問題。建議中標企業加大資金投入力度，確保項目實施所需資金盡快到位。社會資本方應積極與金融部門溝通協調，盡快解決融資問題，突破融資瓶頸，確保項目盡早開工建設。二是加大項目推介力度。牙克石推介項目吸引力不強，社會資本招標進展緩慢，除了項目本身投資回報率的問題外，還有推介力度不夠的問題。應該說，牙克石市借助呼倫貝爾市招商推介會、社會資本合作項目落地簽約推介會，大力宣傳政府對推動PPP模式所做的探索與努力，明確牙克石市PPP工作未來一段時間的部署，表明推進PPP工作的決心，取得了很好的效果。下一步，還要加大項目推介力度，積極參加國內舉辦的各種PPP項目推介會，吸引社會資本與政府合作。三是加強業務培訓。牙克石市雖然已經組建投融資管理中心，但是在人員配備和專業能力上，與PPP工作需要還存在一定差距。建議由呼倫貝爾市牽頭多舉辦幾期PPP業務培訓班，并明確要求除財政、發改等部門相關人員參加外，旗市區黨政領導必須參加，以此提高領導對PPP工作的認識和重視程度，加大PPP推進力度，提高工作人員的業務水平，加強機構能力建設，適應和滿足開展PPP工作的需要。四是規范工作流程。要嚴格按照《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）《財政部關于印發政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法的通知》（財金〔2016〕92號）及相關文件要求，規范前期立項及可研等各項手續，確保程序合法合規。特別是要做好物有所值評價、財政承受能力論證。在確定PPP項目時，要深入調研充分論證，選擇民眾迫切需要的項目，避免重復建設造成浪費，達到物有所值。從財政可承受的角度來看，必須考慮財力狀況，不能超過財政的承受能力，過度擠占財政的支出空間，造成財政吃緊，背負沉重負擔。

　　 牙克石市推進PPP項目還處于起步階段，應該說今后的工作更加繁重，需要進一步總結經驗，密切配合，全力推進。等一系列工作，為社會資本的引入創造了良好的條件。財政、發改、項目實施單位之間各司其職，加強協調配合，形成了合力推進項目建設的良好局面。遇到需要市政府層面決定的事項，則通過領導小組會議，共同研究解決PPP工作中遇到的困難和問題，確保了PPP項目的順利推進。

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