初析公墓PPP項(xiàng)目操作中的幾個(gè)問題

發(fā)布日期：2017-04-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、實(shí)踐中已有公墓項(xiàng)目采用PPP模式

　　經(jīng)在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中檢索發(fā)現(xiàn)，目前入庫公墓PPP項(xiàng)目共有22個(gè)，其中省級示范項(xiàng)目1個(gè)。大致有以下幾個(gè)特征：

　　1、項(xiàng)目投資規(guī)模小

　　從22個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)來看，一般公墓項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括：辦公樓、骨灰寄存樓、焚燒祭拜場、公墓區(qū)、停車場、公廁及道路綠化等配套設(shè)施建設(shè)，除了個(gè)別項(xiàng)目涉及生態(tài)景區(qū)或民俗博物館建設(shè)，投資規(guī)模較大外，投資在5000萬～20000萬元之間居多，其中，投資最小的是岑鞏縣公墓建設(shè)項(xiàng)目，僅有1500萬元。

　　2、建設(shè)內(nèi)容較清晰

　　入庫項(xiàng)目基本可以分為兩類：一是純公墓項(xiàng)目，即公墓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(含墓區(qū)相關(guān)配套)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里市滿洲里公益性生態(tài)墓地項(xiàng)目、浙江省麗水市龍泉市第二生態(tài)公墓、山東省聊城市東昌府區(qū)西郊公墓項(xiàng)目等;二是殯儀館和公墓打包項(xiàng)目，如貴州省安龍縣祿堂灣殯儀館及公墓運(yùn)營PPP項(xiàng)目、黔東南州凱里市九寨公益性公墓及郭家坪殯儀館合作項(xiàng)目、云南省大理州南澗縣殯儀館及公墓建設(shè)項(xiàng)目、杭錦后旗新殯儀館及生態(tài)公墓建設(shè)項(xiàng)目等。

　　3、以公益性墓為主

　　從項(xiàng)目名稱來看，僅有貴州省安順市關(guān)嶺自治縣經(jīng)營性公墓項(xiàng)目的項(xiàng)目名稱中體現(xiàn)了經(jīng)營性，其他均為公墓或公益性墓。

　　4、回報(bào)機(jī)制較集中

　　從案例資料來看，以使用者付費(fèi)機(jī)制為主，僅有少量采用BOO模式的項(xiàng)目選擇了政府付費(fèi)機(jī)制。合作期限10～30年不等。

　　5、運(yùn)作方式多樣化

　　在公墓項(xiàng)目中，以BOT運(yùn)作方式為主，另外，貴州省安龍縣祿堂灣殯儀館及公墓運(yùn)營PPP項(xiàng)目采用了TOT;杭錦后旗新殯儀館及生態(tài)公墓建設(shè)項(xiàng)目(含存量部分)采用了TOT+BOT;廣西來賓市城市公益性公墓則采用了O&M;黔東南州錦屏縣敦寨新城區(qū)公墓項(xiàng)目采用了BOO。

　　二、公墓的建設(shè)用地來源

　　按照《國務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》劃定的火葬區(qū)內(nèi)，可以興辦骨灰安葬公墓;土葬改革區(qū)內(nèi)應(yīng)興辦遺體安葬公墓。所有公墓均應(yīng)利用荒山荒地或不宜耕種的瘠地，不準(zhǔn)占用耕地，也不準(zhǔn)建在風(fēng)景名勝區(qū)。建立公墓須與綠化、美化環(huán)境結(jié)合起來，通盤規(guī)劃，逐步建成園林式墓地。

　　根據(jù)民政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公墓建設(shè)管理的通知》(民發(fā)[2008]203號) 國土資源部門要嚴(yán)格公墓建設(shè)用地的管理，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。經(jīng)營性公墓用地必須通過招標(biāo)拍賣掛牌出讓的方式確定土地使用者。

　　三、公墓管理辦法梳理

　　1、據(jù)民政部關(guān)于加強(qiáng)公墓管理的報(bào)告(1988年4月4日)明確公墓可以有經(jīng)營性和公益性兩種。

　　經(jīng)營性公墓是殯葬服務(wù)的一項(xiàng)設(shè)施，應(yīng)由殯葬管理部門直接興辦，也可以和有條件的鄉(xiāng)、村聯(lián)辦。這類公墓主要安葬本地死亡居民的骨灰盒或遺體，有條件的也可以埋葬外地死亡居民的骨灰盒或遺體。凡興辦經(jīng)營性公墓，應(yīng)報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市民政廳、局從嚴(yán)審批，所需土地向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請。對現(xiàn)有的公墓，由當(dāng)?shù)孛裾块T會同土地管理、規(guī)劃等部門負(fù)責(zé)清理。需要保留的，按上述程序重新履行報(bào)批手續(xù);不需要保留的令其停辦。

　　公益性公墓是以鄉(xiāng)、村為單位建立的地區(qū)性公共服務(wù)設(shè)施。原則上只準(zhǔn)埋葬本鄉(xiāng)、本村死亡居民的骨灰盒或遺體，不得對外經(jīng)營。這類公墓應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃，所需土地向土地管理部門提出申請，并報(bào)經(jīng)縣、市人民政府批準(zhǔn)。公益性公墓由興建的鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)管理，業(yè)務(wù)上受民政或殯葬管理部門指導(dǎo)。

　　2、民政部關(guān)于印發(fā)《公墓管理暫行辦法》的通知(民事發(fā)[1992]24號)(摘)

　　第三條 公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施。公墓分為公益性和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。

　　第四條建立公墓應(yīng)當(dāng)選用荒山瘠地，不得占用耕地，不得建在風(fēng)景名勝區(qū)和水庫、湖泊、河流的堤壩以及鐵路、公路兩側(cè)。

　　第五條公益性公墓由村民委員會建立。經(jīng)營性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。

　　第七條建立公墓，需向公墓主管部門提出申請。

　　第八條申請時(shí)，應(yīng)向公墓主管部門提交下列材料：

　　(一)建立公墓的申請報(bào)告;

　　(二)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理部門的審查意見;

　　(三)建立公墓的可行性報(bào)告;

　　(四)其他有關(guān)材料。

　　第九條建立公益性公墓，由村民委員會提出申請，報(bào)縣級民政部門批準(zhǔn)。

　　第十條 建立經(jīng)營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經(jīng)同級人民政府審核同意，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市民政廳(局)批準(zhǔn)。

　　第十一條與外國、港澳臺人士合作、合資或利用外資建立經(jīng)營性公墓，經(jīng)同級人民政府和省、自治區(qū)、直轄市民政廳(局)審核同意，報(bào)民政部批準(zhǔn)。

　　第十二條經(jīng)營性公墓，由建墓單位持批準(zhǔn)文件，向當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，方可正式營業(yè)。

　　3、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理意見的通知》(國辦發(fā)[1998]25號)(摘)

　　(一)嚴(yán)格控制公墓的發(fā)展。各省、自治區(qū)、直轄市民政部門要根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際盡快制定公墓建設(shè)規(guī)劃，由同級人民政府審批，報(bào)民政部備案。在民政部同意備案之前，暫停批建新公墓。要大力推行骨灰寄存、骨灰植樹和撒骨灰等不占或少占土地的骨灰處理方式，骨灰寄存設(shè)施的建設(shè)要根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量及分布情況，合理規(guī)劃;在暫不具備火葬條件的地區(qū)，遺體公墓必須科學(xué)規(guī)劃，選址在荒山瘠地，嚴(yán)禁占用耕地、林地，同時(shí)要大力倡導(dǎo)深埋不留墳頭的葬法。火化區(qū)的公墓是現(xiàn)階段處理骨灰的過渡形式，不是我國殯葬改革的方向，因此，要嚴(yán)格限制其發(fā)展。今后，各地民政部門必須嚴(yán)格按照《殯葬管理?xiàng)l例》的規(guī)定和公墓建設(shè)規(guī)劃，從嚴(yán)審批興建公墓。

　　(二)要嚴(yán)格限制墓穴占地面積和墓穴使用年限。今后埋葬骨灰的單人或者雙人合葬墓占地面積不得超過1平方米，埋葬遺體的單人墓占地面積不得超過4平方米，雙人合葬墓不得超過6平方米;今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個(gè)周期。

　　。。。。。。

　　(五)嚴(yán)禁傳銷和炒買炒賣墓穴和骨灰存放格位。要合理確定墓穴和骨灰存放格位的價(jià)格，明碼標(biāo)價(jià);要憑用戶出具的火化證明(火葬區(qū))或死亡證明(土葬改革區(qū))，提供或出售墓穴和骨灰存放格位，使用規(guī)范的安葬、安放賃證，建立嚴(yán)格的銷售、登記制度，嚴(yán)禁傳銷和炒買炒賣;要保護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)益。

　　4、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公墓建設(shè)管理的通知》(民發(fā)[2008]203號)(摘)

　　(四)禁止農(nóng)村公益性墓地從事經(jīng)營活動。農(nóng)村公益性墓地只能安葬本村死亡居民的骨灰或遺體，不得對外經(jīng)營。農(nóng)村公益性墓地向村民以外其他人員提供墓葬用地或骨灰存放格位，從事違法經(jīng)營活動的，由民政部門責(zé)令停止經(jīng)營活動，已出售(租)的墓葬用地和骨灰存放格位按非法轉(zhuǎn)讓處理，限期改正。

　　......

　　(二)加強(qiáng)公墓建設(shè)管理。民政部門要加強(qiáng)對公墓建設(shè)的監(jiān)督檢查。國土資源部門要嚴(yán)格公墓建設(shè)用地的管理，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。經(jīng)營性公墓用地必須通過招標(biāo)拍賣掛牌出讓的方式確定土地使用者。林業(yè)部門要從嚴(yán)審核公墓建設(shè)征用占用林地。環(huán)保部門要加強(qiáng)公墓建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)防水源污染。建設(shè)部門要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和公墓建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的審批和執(zhí)行情況的監(jiān)督。對已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的公墓，要嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃和批準(zhǔn)的用地范圍、土地使用條件進(jìn)行建設(shè)，不得擅自修改規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)用地面積。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地的，多占的土地以非法占用土地論處。對非法占用林地毀壞森林、林木的，由林業(yè)部門依法處理。

　　(三)嚴(yán)格經(jīng)營性公墓審批。省級民政部門要嚴(yán)格按照《殯葬管理?xiàng)l例》的規(guī)定和公墓建設(shè)規(guī)劃審批經(jīng)營性公墓。申請建設(shè)公墓，要經(jīng)縣級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府的民政部門審核同意后，報(bào)省(區(qū)、市)人民政府民政部門審批。申請文件應(yīng)當(dāng)包括：建設(shè)公墓的申請報(bào)告，國土資源、建設(shè)、環(huán)保部門的審查意見，建設(shè)公墓的可行性報(bào)告以及法律法規(guī)要求的其他有關(guān)材料，涉及林地的還應(yīng)有林業(yè)部門的審查意見。對于違法違規(guī)審批和審批過程中有失職瀆職行為的，要追究有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

　　(四)加強(qiáng)公墓經(jīng)營行為的監(jiān)管。各級民政部門要按照屬地管理原則，建立健全監(jiān)督檢查制度，切實(shí)加強(qiáng)對公墓經(jīng)營活動的監(jiān)督檢查和管理，堅(jiān)決杜絕炒買炒賣墓穴和骨灰存放格位現(xiàn)象;工商行政管理部門要依法查處發(fā)布違法公墓廣告，傳銷墓穴和骨灰存放格位的違法行為。各有關(guān)部門要加強(qiáng)日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)予以糾正或處理，嚴(yán)禁以批代管、只批不管。對嚴(yán)重違反規(guī)定的公墓經(jīng)營單位，要依法停業(yè)整頓直至吊銷公墓建設(shè)許可證。

　　據(jù)武漢市民政局社會事務(wù)處網(wǎng)頁消息，公墓分公益性和經(jīng)營性公慕。公益性公墓主要在農(nóng)村，只安葬本村村民，不對外，不允許開展經(jīng)營活動。經(jīng)營性公墓須經(jīng)當(dāng)?shù)卣猓谕恋毓芾怼⒊青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理、發(fā)改委等部門辦理相關(guān)手續(xù)后報(bào)省級民政部門審批。經(jīng)營性公墓嚴(yán)禁預(yù)售、炒賣墓位、傳銷等違規(guī)銷售活動。

　　此外，根據(jù)不同地區(qū)的規(guī)定，公益性墓地一般只收取少量管理費(fèi)，從每年每穴20元到每20年千元不等。原則上要求必須是當(dāng)?shù)卮迕褓徺I，但是在北上廣等一線城市的郊區(qū)，村民會把公益性墓地出售給城里人，此類墓地，被戲稱為“小產(chǎn)權(quán)墓地”。

　　經(jīng)營性墓地是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安置實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地，可通過一次性購買獲得其使用權(quán)，使用權(quán)年限根據(jù)墓地要求而定，一般需要每20年繳納一次管理費(fèi)。人們普遍關(guān)注的“經(jīng)濟(jì)適用墓”、“豪華墓地”等都屬經(jīng)營性墓地。

　　四、經(jīng)營性公墓項(xiàng)目的收入來源

　　據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息檢索，并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)材料可以佐證經(jīng)營性公墓項(xiàng)目比較清晰的收入來源，或許通過下面一則消息可管窺一斑。

　　廣州某墓園的業(yè)務(wù)大廳的價(jià)格板上，一塊墓地的價(jià)格從幾千元到幾十萬元不等，普遍的價(jià)格在幾萬元左右，但這只是墓地的價(jià)格，不要以為你購買的墓地價(jià)格就全部都是自己的使用面積，購買一個(gè)3平方米左右的墓地，實(shí)際建墳面積僅在1平方米以內(nèi)，因?yàn)槟阈枰獮橥ǖ涝趦?nèi)的公攤面積支付一大筆錢。

　　在墓地價(jià)格以外，購買者還需支付墓碑的價(jià)格、20年的管理費(fèi)用、建墓費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)以及幾百元的安葬手續(xù)費(fèi)。以一塊15000左右的墓地為例，全部加起來價(jià)格要在26000到40000之間。

　　暫且不論經(jīng)營性公墓項(xiàng)目是否可以采用PPP模式。對于具有使用者付費(fèi)來源的PPP項(xiàng)目而言，財(cái)務(wù)測算的基礎(chǔ)是靠譜的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)投資和收入來源。目前，經(jīng)營性公墓收入情況并不透明，因此，要想算清楚經(jīng)營性公墓的使用者付費(fèi)部分，并不容易。

　　五、湖南花垣縣獅子頭陵園殯儀館及公墓山PPP項(xiàng)目案例

　　本項(xiàng)目主要建設(shè)服務(wù)內(nèi)容包括本項(xiàng)目所需新建場地場館及配套設(shè)施等內(nèi)容的投融資建設(shè)、運(yùn)營服務(wù)及維護(hù)管理。項(xiàng)目總用地面積約386.47畝(全部為新增用地)，總建筑面積18958平方米，建設(shè)總投資12,762.85萬元。具體包括：

　　1、主要建設(shè)服務(wù)內(nèi)容

　　墓區(qū)建設(shè)：墓區(qū)為骨灰墓穴安置區(qū)和土葬墓穴安置區(qū)。骨灰墓安置區(qū)規(guī)劃墓穴20000個(gè)，考慮穴間道、穴間綠地等空間，每穴占地按4平方米考慮，則墓區(qū)總占地面積為80000平方米，約合120畝。土葬墓穴安置區(qū)規(guī)劃墓穴3000個(gè)，每穴占地按12平方米考慮，則墓區(qū)占地面積為36000平方米，約合54畝。

　　殯儀館建設(shè)：占地面積20000平方米，約合30畝。

　　(1)建筑工程，總建筑面積18958平方米。具體包含：辦公服務(wù)綜合樓、悼念廳、解剖室、骨灰寄存樓、車庫、火化車間、食堂、招待所等。

　　(2)購置殯殮車間設(shè)備(設(shè)施)16臺(套)(燃油焚尸爐2臺，冰柜7臺、冰棺8臺)。

　　場地建設(shè)：

　　(1)新建區(qū)內(nèi)道路共27750平方米。

　　(2)園區(qū)內(nèi)大小廣場建設(shè)，面積約20000平方米。

　　(3)綠化、休閑、游覽等景觀設(shè)施建設(shè)，共123772平方米，約合185.6畝。其中綠化面積108000平方米。

　　(4)場地建設(shè)：新建停車場2000平方米;廣場6000平方米。

　　(5)大門、配套給排水、電力、消防、環(huán)保等工程建設(shè)。

　　2、PPP合作模式部分

　　(1)花垣縣人民政府授權(quán)花垣縣民政局作為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)(采購人)，采取公開招標(biāo)方式依法確定中標(biāo)社會資本。縣政府授權(quán)花垣縣獅子頭陵園建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司(簡稱“獅子頭公司”)為政府出資代表，與中標(biāo)社會資本成立合資項(xiàng)目管理公司(SPV)，負(fù)責(zé)代表政府按15:85的比例出資與社會資本組建SPV公司，參與項(xiàng)目公司日常運(yùn)營管理。

　　(2)特許經(jīng)營期滿后合資項(xiàng)目管理公司無償將本項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府或其指定機(jī)構(gòu)。

　　(3)政府與社會資本合作方投資共同成立的PPP項(xiàng)目公司(SPV)，政府方參股比例15%，社會資本方參股比例為85%。若注冊資金發(fā)生變動，雙方出資比例不變。

　　(4)PPP項(xiàng)目公司法人負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營，政府負(fù)責(zé)對該項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管并進(jìn)行項(xiàng)目評估。

　　(5)采購需求：本項(xiàng)目的投資建設(shè)與運(yùn)營服務(wù)管理。

　　(6)合作范圍和模式：在本項(xiàng)目政府規(guī)劃范圍內(nèi)對項(xiàng)目所需新建場地場館及配套設(shè)施等內(nèi)容進(jìn)行投資建設(shè)、運(yùn)營服務(wù)及維護(hù)管理。具體合作模式采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式。

　　(7)特許經(jīng)營(運(yùn)營)期限：30年(其中1年建設(shè)期+29年運(yùn)營期)。

　　(8)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制：本項(xiàng)目屬準(zhǔn)經(jīng)營性公益類項(xiàng)目，由政府賦予項(xiàng)目公司(SPV)特許經(jīng)營權(quán)，在項(xiàng)目運(yùn)營期間，有一定的運(yùn)營補(bǔ)貼(公益殯葬補(bǔ)助)，故本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用使用者付費(fèi)和公益殯葬補(bǔ)助的方式進(jìn)行。

　　(9)特許經(jīng)營項(xiàng)目選定的社會資本(投資人)具備相應(yīng)資質(zhì)、在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定由中選的社會資本方自行承接。

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