養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式操作要點

發(fā)布日期：2016-10-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　與基礎(chǔ)設(shè)施項目相比，養(yǎng)老項目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場發(fā)起、收費機(jī)制復(fù)雜、價格彈性大等特點，同時在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項目存在一定難度。

　　養(yǎng)老領(lǐng)域引入PPP 模式，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域相比面臨的主要難題有哪些?需要厘清的幾種模式類型是什么?設(shè)計要點是什么?應(yīng)該做些怎樣的準(zhǔn)備?

　　一、養(yǎng)老項目引入PPP模式切入點難找

　　作為一種融資手段，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運作項目相對較多，主要涉及市政交通、生態(tài)環(huán)保、能源設(shè)施、環(huán)境整治等多方面。經(jīng)過多年的實踐，形成了幾種比較固定和成熟的模式，如BOT、TOT、ROT(釋義見下)等。與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域相比，養(yǎng)老項目引入PPP模式，情況相對復(fù)雜，項目切入點難找。

　　而且，養(yǎng)老PPP模式與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也有所差別，養(yǎng)老設(shè)施的形態(tài)更為多樣化。一方面，養(yǎng)老方式包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等，形態(tài)非常多樣化。

　　另一方面，就養(yǎng)老項目的合作模式而言，根據(jù)目前政府相關(guān)文件，包括公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等幾種模式，與現(xiàn)已出臺的PPP系列文件中推薦的PPP具體模式，在概念體系上存在著較大差異。如何從這些復(fù)雜多樣的設(shè)施形態(tài)和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點，就成了養(yǎng)老項目實施PPP模式的難點之一。

　　二、PPP模式不是政府“甩包袱”的良方

　　對于PPP模式而言，2014年是個特殊年份。2014年10月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)第66次會議，明確提出“積極推廣PPP模式”。隨后，財政部、發(fā)改委相繼出臺配套政策法規(guī)文件和試點項目，PPP模式全面升溫并被引入社會建設(shè)與治理的各個領(lǐng)域。

　　從PPP模式鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，減輕政府公共財政舉債壓力來看，PPP模式是否意味著地方政府可以將融資難和債務(wù)問題寄托于此?對此，財政部金融司司長孫曉霞公開表示：“地方政府在運用PPP開展項目建設(shè)時，不能簡單地把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱’，搞‘新瓶裝舊酒’，而是要以此為契機(jī)，切實轉(zhuǎn)變政府職能，把精力放到營造良好的、公平透明的政策環(huán)境上，把更多的注意力放到加強(qiáng)監(jiān)管、確保社會福利最大化上。”

　　PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變。國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部主任錢平凡指出：“從過去的政府深度參與項目，到放手市場，競爭機(jī)制可以更好地發(fā)揮作用。政府要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，避免過于強(qiáng)勢而擋住民間資本的進(jìn)入。”

　　三、PPP項目需要更深入的“契約精神”

　　開展PPP項目，不但在觀念上要正確對待，更為復(fù)雜的是項目簽約后，在項目管理規(guī)范上涉及的方方面面：其中包括從項目儲備、項目遴選、伙伴選擇到合同管理、績效評價、退出機(jī)制等幾個方面的管理規(guī)范，而這是決定一個PPP項目能否成功的關(guān)鍵。在思考如何運用PPP模式時，對于政府和企業(yè)雙方來講，都意味著新的挑戰(zhàn)和更深入的“契約精神”，只能摸索前進(jìn)。

　　與PPP模式呼聲日高的現(xiàn)實相比，PPP法律、法規(guī)并沒有做好準(zhǔn)備，這也成為國內(nèi)PPP項目運作面臨的一項挑戰(zhàn)。比如對于“特許經(jīng)營項目”，這類項目往往投資額大、周期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關(guān)部門及一些中介機(jī)構(gòu)都有關(guān)聯(lián)，需要政府長期穩(wěn)定可預(yù)期的合作和支持機(jī)制。政府的誠信履約，對于保障投資者權(quán)益、穩(wěn)定特許經(jīng)營的預(yù)期、持續(xù)保障公用產(chǎn)品和公用服務(wù)供給十分關(guān)鍵，這都需要依靠法治手段，貫穿法治精神。

　　對此，中國著名的PPP智庫機(jī)構(gòu)大岳咨詢有限公司總經(jīng)理兼大岳研究院院長金永祥曾表示：“PPP項目規(guī)范性是第一位的，法律的完善是一個漫長的過程。當(dāng)前最重要的是從現(xiàn)有幾千個PPP項目中尋找營養(yǎng)，我們做PPP不能一直停留在小學(xué)階段。”地方政府需要將工作重心從具體的項目運作，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管、法制信用環(huán)境營造等方面上來。

　　四、關(guān)于BOT、BOO、TOT、ROT 幾種模式類型

　　PPP 模式此前在項目建設(shè)實踐中，形成了BOT、BOO、TOT、ROT 等幾種常見的模式類型，在此分別介紹其做法加以厘清。

　　B O T(Build - Operate - Transfer)即建設(shè)- 經(jīng)營- 轉(zhuǎn)讓。是社會資本參與項目建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式，一般稱之為“特許權(quán)”，政府部門就某個項目與社會資本簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方承擔(dān)該項目的投融資、建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，許可其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以回收投資并賺取利潤。政府對此有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)，特許期滿，簽約方將項目設(shè)施無償或有償移交給政府部門。

　　BOO(Build- Own- Operate)即建設(shè)- 擁有- 經(jīng)營，承包商根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營某項產(chǎn)業(yè)項目，但并不將此項目移交給公共部門。BOO 模式的優(yōu)勢在于，政府部門既節(jié)省了大量財力、物力和人力，而企業(yè)也可以從項目承建和維護(hù)中得到相應(yīng)的回報。

　　T O T(Transfer - Operate -Transfer)即移交- 經(jīng)營- 移交。通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運營管理;投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

　　ROT(Renovate-Operate-Transfer)即重整- 經(jīng)營- 移交模式，是指特許經(jīng)營者在獲得特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，對過時、陳舊的基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行改造更新，在此基礎(chǔ)上由特許經(jīng)菅者經(jīng)營約定年限后再轉(zhuǎn)讓給政府。ROT 與TOT 的主要區(qū)別是特許經(jīng)營項目是否需要修復(fù)更新。

　　五、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引入PPP模式設(shè)計要點

　　1.設(shè)計合適的衡量指標(biāo)，有效監(jiān)控

　　養(yǎng)老項目的實施以軟性服務(wù)為主，缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度更大。對于基礎(chǔ)設(shè)施項目來講，針對設(shè)施的建設(shè)和運營通常都可以依據(jù)相關(guān)規(guī)范，制定一些硬性指標(biāo)來衡量，如水廠的日供水能力、供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，軌道交通的運輸承載能力、發(fā)車間隔，也便于監(jiān)管。而養(yǎng)老項目提供的主要是軟性服務(wù)，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項目和服務(wù)等級，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，監(jiān)管起來難度較大，對實施PPP模式造成一定障礙。

　　2.根據(jù)項目產(chǎn)生與收費機(jī)制不同來設(shè)計

　　通常情況下，在城市規(guī)劃的編制過程中，就會根據(jù)該地區(qū)人口、區(qū)位等因素確定相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如道路、橋梁、水廠、電廠等，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的位置、規(guī)模、建設(shè)的時間節(jié)點等條件也是基本確定的，因此，政府通常會根據(jù)實際需要來發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。

　　而對養(yǎng)老項目來說，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃，而項目通常是也由社會投資人根據(jù)市場需求發(fā)起，政府主要采取后置審批與行業(yè)監(jiān)管的管理方式，難以像對基礎(chǔ)設(shè)施項目那樣對于養(yǎng)老項目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項目PPP方面比較謹(jǐn)慎。

　　養(yǎng)老項目收費機(jī)制比較復(fù)雜，價格彈性更大。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，如水廠、地鐵，通常會有一個相對確定的價格標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價方式;而養(yǎng)老項目則不然，在同一個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類型和服務(wù)等級不同，服務(wù)收費差異通常較大，同時又可以采取不同的收費方式，如月付制、年付制或者會員制。不同的收費標(biāo)準(zhǔn)和收費方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養(yǎng)老項目設(shè)計初期就需要考慮不同的收費標(biāo)準(zhǔn)和收費方式所帶來的影響，這無形中就加大了政府在與社會資本合作時項目條件設(shè)計的難度。

　　針對上述情況，政府該如何破局，真正將PPP模式所帶來的利好順利接入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，既達(dá)到緩解公共財政壓力的目的，又能給社會投資人開拓出一個新的投資領(lǐng)域?

　　3.政府應(yīng)設(shè)計出切實可行的合作模式

　　養(yǎng)老項目可以由政府發(fā)起，也可以由市場發(fā)起，對后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補(bǔ)貼就可以了;而前者，需要政府的投入，如何針對這類項目設(shè)計出切實可行的合作模式是需要重點研究的問題。

　　對有效緩解政府財政壓力的養(yǎng)老項目采取BOT、BOO等模式。在鼓勵社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策文件中，明確提出的適用于養(yǎng)老項目的公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等幾種模式，主要是著力于運營階段，解決公辦養(yǎng)老項目供給能力不足、運營服務(wù)水平低下的問題。

　　采用適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施的BOT、BOO等模式建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。但由于養(yǎng)老項目的公益性，又是面向老人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養(yǎng)老服務(wù)收回投資，經(jīng)濟(jì)上可能并不可行，仍然需要政府采取某種形式的補(bǔ)貼。如以優(yōu)惠價格提供場地或土地，在運營階段按照床位給予補(bǔ)貼等。

　　采用“建設(shè)-維護(hù)-移交(BOT)+委托運營”的模式，對政府規(guī)劃、投資的項目，如何通過與投資人的合作，降低當(dāng)期政府投入、緩解財政壓力，筆者認(rèn)為可以借鑒早先進(jìn)入老齡社會的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，采用“建設(shè)-維護(hù)-移交(BOT)+委托運營”的模式，在這種模式中，有三個參與方，一是政府，作為項目的主導(dǎo)者和監(jiān)管者;二是建設(shè)方，就是社會投資人，負(fù)責(zé)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù);三是運營單位，作為項目建成后的運營者。政府先與社會投資人簽訂投資和維護(hù)更新協(xié)議，由其出資建設(shè)養(yǎng)老院等設(shè)施，在竣工并完成驗收后，投資人在一定期限內(nèi)負(fù)責(zé)設(shè)施的維護(hù)和更新，政府以租賃方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，以租賃費支付投資人建設(shè)、維護(hù)成本及回報。同時，政府以租賃經(jīng)營或委托運營的方式將該養(yǎng)老設(shè)施租賃給運營單位使用，視情況以降低租金方式或按養(yǎng)老院實際入住人數(shù)給予補(bǔ)貼，使運營者在提供高性價比服務(wù)的同時也能獲得合理的收益。這種模式的主要優(yōu)點是專業(yè)運作，解決了養(yǎng)老服務(wù)所需的儀器儀表的專業(yè)維護(hù)問題，同時能夠在較長時間內(nèi)平滑政府投入的現(xiàn)金流。政府可以從一些有融資需求和服務(wù)需求的單體項目著手進(jìn)行試點，形成經(jīng)驗后再逐步加以推廣。

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