PPP模式在中國(guó)的發(fā)展歷程以及落地困難的本質(zhì)分析

發(fā)布日期：2016-08-29來(lái)源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文系作者為PPP知乎獨(dú)家供稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號(hào)】。

　　文/郝中中

　　引言

　　自發(fā)改委和財(cái)政部在2015年建立PPP項(xiàng)目的推介平臺(tái)以來(lái)，PPP項(xiàng)目規(guī)模已達(dá)13.77萬(wàn)億。在地方政府持續(xù)的債務(wù)壓力下，由于PPP項(xiàng)目可以以小資源撬動(dòng)大項(xiàng)目，深受各級(jí)政府的追捧。因此，當(dāng)前繼續(xù)推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化改革和供給側(cè)改革的重要舉措。因此本文在詳述以往PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程和現(xiàn)如今的狀況，找出我國(guó)PPP項(xiàng)目落地困難的本質(zhì)，從在項(xiàng)目的識(shí)別階段中、招標(biāo)采購(gòu)方式的界定、規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)的流程和項(xiàng)目投標(biāo)采購(gòu)后續(xù)的相關(guān)監(jiān)督管控工作等方面給出幾點(diǎn)建議。

　　一、PPP模式的本質(zhì)

　　“Public-Private Partnership”是PPP的英文全稱(chēng)，其有多種官方名稱(chēng)，如公私合營(yíng)、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、民間開(kāi)放公共服務(wù)、公私伙伴關(guān)系等，目前無(wú)論國(guó)際還是國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的定義。從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP是指為公共產(chǎn)品和服務(wù)建立的各種合作關(guān)系的總稱(chēng)，合作雙方分別為政府和民營(yíng)資本，政府作為受益方，會(huì)以經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)作為補(bǔ)償授予民營(yíng)資本。主要包括BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng))以及各種衍生模式。狹義PPP比較注重項(xiàng)目合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)性和收益性，它的公共產(chǎn)品和服務(wù)是有償?shù)奶峁┙o消費(fèi)者使用。在我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金 [2014]76號(hào)文件)對(duì)于PPP模式的定義如下：政府部門(mén)和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程

　　中國(guó)早在20世紀(jì)80年代，就開(kāi)始積極探索政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域方面合作的可能性。從時(shí)間上來(lái)劃分，PPP模式大概可以分為五個(gè)階段：探索階段、起步階段、推進(jìn)階段、反復(fù)階段和推廣階段。

　　(一)PPP模式探索階段正如上文所述，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始PPP模式的探索。在此期間，PPP模式是一種典型的BOT模式為其主要的形式，但是參與的社會(huì)資本大多為外資。在特殊的時(shí)代背景下PPP模式開(kāi)始了探索階段：1978年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放的政策，成功吸引了一大批外資企業(yè)在一些快速消費(fèi)領(lǐng)域集中投資。隨著改革的力度進(jìn)一步加大，部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)始對(duì)一些民營(yíng)資本放開(kāi)。

　　與此同時(shí)，國(guó)際上由于拉美等國(guó)家的債務(wù)危機(jī)問(wèn)題，導(dǎo)致一些歐洲國(guó)家為了維持國(guó)家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，開(kāi)始一些BOT模式的探索。其中最為典型的就是土耳其將BOT模式應(yīng)用到阿科伊核電廠項(xiàng)目的建設(shè)。這一模式的成功，被其他國(guó)家紛紛效仿，中國(guó)也是其中之一。在此階段中，我國(guó)在深圳市廣深沙角B電廠項(xiàng)目進(jìn)行了首例BOT項(xiàng)目的實(shí)踐。和深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電力開(kāi)發(fā)公司于1984年合作興建，并于1988年4月正式投入商業(yè)運(yùn)行。香港合和電力(中國(guó))有限公司擁有上述電廠10年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，該電廠已于1999年8月移交給深圳市廣深沙角B電力有限公司。在探索過(guò)程中，我國(guó)各項(xiàng)法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央報(bào)備，獲得允許后方能實(shí)施項(xiàng)目。

　　(二)PPP模式的試點(diǎn)階段1994年之后，我國(guó)PPP模式正式開(kāi)始進(jìn)入試點(diǎn)階段。同時(shí)，國(guó)內(nèi)各專(zhuān)家學(xué)者也開(kāi)始專(zhuān)注于PPP模式的相關(guān)研究。

　　1994年，一大批BOT試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)始被國(guó)家計(jì)委核準(zhǔn)，其中代表性的項(xiàng)目包括：廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都自來(lái)水六廠B廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目是國(guó)家層面批準(zhǔn)的首個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目是由法國(guó)電力公司和阿爾斯通公司聯(lián)合中標(biāo),以18年的特許經(jīng)營(yíng)為施工條件。電廠已于2015 年9月移交給廣西政府。試點(diǎn)階段中國(guó)家計(jì)委和地方政府推出的BOT項(xiàng)目涵蓋了，電力供應(yīng)、水務(wù)、公路和橋梁等。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試點(diǎn)項(xiàng)目無(wú)法順利運(yùn)行。但是，很多項(xiàng)目的失敗也同樣給PPP模式進(jìn)一步發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　(三)PPP模式推進(jìn)階段中國(guó)的PPP模式經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)階段后，也開(kāi)始正式進(jìn)入推進(jìn)階段。

　　經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)，中國(guó)的PPP模式正式進(jìn)入推進(jìn)階段。在此期間，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革正式確立，這為PPP模式的推進(jìn)提供了重要的市場(chǎng)環(huán)境。全國(guó)各地如雨后春筍般地涌現(xiàn)出市場(chǎng)化程度極高的PPP項(xiàng)目，其中以污水類(lèi)和管廊類(lèi)居多，但也有地鐵、燃?xì)狻⑿鲁堑软?xiàng)目。具有代表性的項(xiàng)目有北京地鐵四號(hào)線、淮南新城項(xiàng)目，威立雅水務(wù)公司、新奧能源控股有限公司(原新奧燃?xì)?、港華燃?xì)庥邢薰镜仍诟鞯貐^(qū)投資的水務(wù)、燃?xì)忭?xiàng)目。在推進(jìn)階段中，各類(lèi)項(xiàng)目在招投標(biāo)過(guò)程中市場(chǎng)化表現(xiàn)非常明顯：首先，無(wú)論是外企還是民營(yíng)，甚至是國(guó)企都處于共同的市場(chǎng)環(huán)境中。各類(lèi)市政公用項(xiàng)目無(wú)論有沒(méi)有盈利的空間，在招投標(biāo)過(guò)程中受到人為因素的影響并不是太大。

　　在推進(jìn)階段，PPP項(xiàng)目數(shù)量呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，其中多數(shù)項(xiàng)目已經(jīng)圓滿落地，但是由于政策和經(jīng)濟(jì)等方面的因素，少數(shù)項(xiàng)目也出現(xiàn)了失敗情況。

　　(四)PPP模式反復(fù)階段2009年至2012年，PPP模式在我國(guó)處于反復(fù)階段。在此過(guò)程中，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺、市政基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。

　　2008 年美國(guó)次級(jí)貸款危機(jī)突然爆發(fā)，為了避免我國(guó)經(jīng)濟(jì)形式受到影響，我國(guó)的政府推出了積極的財(cái)政政策和貨幣政策，其中更是有一個(gè)四萬(wàn)億元的刺激計(jì)劃。在該計(jì)劃中政府作為主導(dǎo)者，利用各地國(guó)有企業(yè)開(kāi)展投融資工作。在此階段中，國(guó)企和央企獲得了銀行大量的授信，在產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。由于國(guó)有企業(yè)在資源和人脈方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，使得社會(huì)資本很難參與競(jìng)爭(zhēng)。政府為了應(yīng)對(duì)這一情況，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(即新“非公經(jīng)濟(jì) 36條”)，隨后國(guó)務(wù)院各部委也出臺(tái)了一系列落實(shí)新“非公經(jīng)濟(jì)36條”的細(xì)則，但是PPP市場(chǎng)格局基本上未發(fā)生變化。

　　(五)PPP模式推廣階段2013年至今，我國(guó)PPP模式處于推廣階段。

　　為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，財(cái)政部于2013年底全面部署PPP項(xiàng)目的推廣工作。 2014年5月，財(cái)政部專(zhuān)門(mén)成立政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，六部委起動(dòng)特許立法工作，在征得社會(huì)意見(jiàn)和建議后，聯(lián)合制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》于2015年6月1日正式施行。

　　PPP 模式對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)危機(jī)、解決地方政府融資等方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因此近年來(lái)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策性文件，大力推廣PPP項(xiàng)目，并鼓勵(lì)地方政府積極介入各種PPP項(xiàng)目。因此，未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，PPP模式將在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域扮演著主要角色。

　　三、PPP模式的發(fā)展困境

　　當(dāng)今政府無(wú)論是在政策還是資源上都向PPP項(xiàng)目?jī)A斜，但是在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)許多項(xiàng)目只是變相的融資，并沒(méi)有從根本上考慮項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)績(jī)效等問(wèn)題。所以市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量的PPP項(xiàng)目落地困難、“叫好不叫座”的問(wèn)題。自2014年以來(lái)推出的PPP項(xiàng)目，只有百分之十幾的簽約率。雖然42號(hào)文的出臺(tái)回應(yīng)了相關(guān)質(zhì)疑，但是當(dāng)前中國(guó)PPP項(xiàng)目的前景仍然不容樂(lè)觀。

　　(一)項(xiàng)目的吸引力與收益率不足從資本逐利的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目的吸引力取決于兩個(gè)方面：一 、PPP項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)率是否充足，以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。二、項(xiàng)目的可獲得性，主要體現(xiàn)上政府的參與熱情是否高漲。

　　政府對(duì)收益率不足的存量項(xiàng)目大力推廣，因?yàn)檫@是化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。但是在此類(lèi)項(xiàng)目中，社會(huì)資本無(wú)法真正的參與該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造等全部過(guò)程，因此通過(guò)效率等手段來(lái)增加收益的可能不大。所以，在真正的實(shí)施過(guò)程，并沒(méi)有太多的社會(huì)資本愿意參與到該項(xiàng)目過(guò)程中。而收益率充足的項(xiàng)目屬于政府手中比較稀缺的資源，政府往往不愿意將其推向市場(chǎng)。即便在特殊情況下，為了促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。由于存在較大的尋租空間，易發(fā)生暗箱操作等許多問(wèn)題。同時(shí)，許多國(guó)有企業(yè)在此類(lèi)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中存在較大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)民營(yíng)資本產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

　　預(yù)期收益率不足的增量項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，由于社會(huì)資本有機(jī)會(huì)參與到該項(xiàng)目全部過(guò)程中，從而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承擔(dān)較大的財(cái)政輸出。然而，42號(hào)文和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》明確要求將此類(lèi)支出納入一般性公共預(yù)算管理，且比例不得超過(guò)10%。但是現(xiàn)行的政府財(cái)政壓力下，10%的硬性指標(biāo)使得很多財(cái)政收入不足的地方政府推出此類(lèi)項(xiàng)目。而預(yù)期收益充足的項(xiàng)目，該類(lèi)項(xiàng)目的預(yù)期回報(bào)可見(jiàn)，但是存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的重要舞臺(tái)。此類(lèi)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于政府與社會(huì)資本之間的協(xié)議是否平等、互利互惠和誠(chéng)實(shí)守信。但是在以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)地方政府在以往的 PPP實(shí)踐中存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一、政府對(duì)于項(xiàng)目的行政干預(yù)過(guò)多; 二、政府頻繁改變項(xiàng)目動(dòng)作的外部環(huán)境，許多政策實(shí)施一半就改變初衷。如批準(zhǔn)商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的其他項(xiàng)目，影響原項(xiàng)目的收益。三、政府信用不佳，存在不履約或履約不到位的情況。鑒于此，很多社會(huì)資本對(duì)于目前政府的契約精神和合作態(tài)度仍然心有余悸。

　　(二)保增長(zhǎng)壓力下政府重融資、輕管理國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年中國(guó)GDP同比增長(zhǎng)7%，這是繼2008年金融危機(jī)以來(lái)最低增速。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，許多地方政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加大重點(diǎn)領(lǐng)域的有效投資，鼓勵(lì)以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式開(kāi)展市場(chǎng)化融資。PPP融資成為了許多政府的救命稻草。

　　但是，PPP項(xiàng)目的重要功能之一是通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本在生產(chǎn)管理等方面的新技術(shù)，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。如果只考慮其融資功能，那么PPP項(xiàng)目也只是將財(cái)政支付的時(shí)間延后。換言之，如果只是利用PPP的融資功能的話，那么PPP與傳統(tǒng)的私人部門(mén)為政府墊資的BT模式并沒(méi)有太多的區(qū)別。“重融資，輕管理”會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目選擇上出現(xiàn)懶惰與盲目，將PPP引入BT的老路。PPP項(xiàng)目本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)地方政府相關(guān)的管理能力要求頗高。許多地方政府只看重PPP的融資功能。同時(shí)，PPP操作程序較為復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)，地方政府在推行時(shí)易產(chǎn)生畏難情緒。最后，許多政府的領(lǐng)導(dǎo)層換屆頻繁，使得PPP項(xiàng)目不確定性因素增加。2015年5月發(fā)布的《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》允許存量項(xiàng)目繼續(xù)通過(guò)平臺(tái)貸款融資，一定程度上可以看作是在PPP推行受阻情況下的一種妥協(xié)。

　　(三)相關(guān)體制不健全導(dǎo)致PPP運(yùn)行的成本較高PPP模式的基礎(chǔ)思想是通過(guò)公共部門(mén)和私人部門(mén)之間通過(guò)合約而建立起來(lái)的一種互惠互利的合作模式。由于項(xiàng)目合作關(guān)系的長(zhǎng)期性、經(jīng)濟(jì)性、不確定性以及PPP合同自身的不完備性，這一系列的因素導(dǎo)致交易成本的產(chǎn)生。本文主要從PPP項(xiàng)目的五個(gè)階段，梳理出中國(guó)在操作流程的每一個(gè)階段中存在的主要體制問(wèn)題。(1)項(xiàng)目識(shí)別階段，中國(guó)對(duì)公共服務(wù)需求的評(píng)估不夠科學(xué)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在項(xiàng)目落實(shí)方面有著比較大的話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中人為的影響因素比較大。其次項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)尚未建立，無(wú)法將項(xiàng)目全部生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門(mén)比較值(Public Sector Comparator，PSC)進(jìn)行比較。(2)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。PPP項(xiàng)目的審批存在多頭監(jiān)管問(wèn)題。財(cái)政部負(fù)債PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)介和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)相關(guān)驗(yàn)證的項(xiàng)目交由政府審核。然而當(dāng)項(xiàng)目在地方進(jìn)行推介時(shí)又進(jìn)行了一次審核。(3)項(xiàng)目采購(gòu)階段。首先加強(qiáng)項(xiàng)目招投標(biāo)的公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性。由于各種利益的分配問(wèn)題，在項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)人為操作等不確定性因素。雖然國(guó)家積極應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題出臺(tái)了《政府采購(gòu)法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》等相關(guān)法律性文件。但是具體的執(zhí)行情況還有待檢驗(yàn)。(4)項(xiàng)目執(zhí)行階段。PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性及不完全性決定了PPP在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)許多不確定性因素，導(dǎo)致很多的社會(huì)資本在簽約合同時(shí)，公平性難以得到保證。(5)項(xiàng)目移交階段。由于中國(guó)缺乏比較權(quán)威公正的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)。一方面，在國(guó)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目中，國(guó)家分別飾演“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”。在利益分配時(shí)，難以達(dá)到公平性和公開(kāi)性。

　　四、結(jié)論及相關(guān)政策建議

　　PPP 在中國(guó)的發(fā)展主要是由地方性融資需求推動(dòng)的。與此同時(shí)，各種相關(guān)的法律政策的出臺(tái)也在為PPP的發(fā)展保駕護(hù)航。改革開(kāi)放后，中國(guó)的PPP模式分別經(jīng)歷了探索階段、試點(diǎn)階段、推進(jìn)階段、反復(fù)階段和推廣階段。可以看出PPP項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展前途還是比較明朗的，但是我國(guó)的相關(guān)政策、環(huán)境和體制等方面的因素，嚴(yán)重制約著PPP的持續(xù)健康發(fā)展。為了保證PPP項(xiàng)目在順利實(shí)施，保證社會(huì)資本的安全，有效控制相關(guān)項(xiàng)目的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的相關(guān)目標(biāo)，解決PPP 項(xiàng)目落地困難的相關(guān)問(wèn)題，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

　　第一，在項(xiàng)目的識(shí)別階段中，建立科學(xué)化的項(xiàng)目篩選手段。完備的財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、先進(jìn)的信息公開(kāi)和交流協(xié)調(diào)機(jī)制等。現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目采購(gòu)都是分多次采購(gòu)的，所以可以適當(dāng)增加有實(shí)力的社會(huì)資本數(shù)量，以公開(kāi)信息等手段，引起社會(huì)資本的關(guān)注。財(cái)政部應(yīng)做好各種措施和應(yīng)對(duì)方案，力求做到各方滿意。用市場(chǎng)的規(guī)則融入PPP項(xiàng)目中，降低人為因素的干擾。

　　第二，招標(biāo)采購(gòu)方式的界定。相關(guān)部門(mén)應(yīng)基于PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，并結(jié)合投標(biāo)人的相關(guān)資格情況，確定招標(biāo)采購(gòu)方式。具體可以參照，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于那些規(guī)模龐大、經(jīng)濟(jì)效益明顯的項(xiàng)目，建議采用市場(chǎng)化公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)手段。而那些同樣規(guī)模龐大、需求不夠明顯的項(xiàng)目，應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。

　　第三，規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)的流程。在典型的采購(gòu)實(shí)踐過(guò)程中，存在著政府直接選定社會(huì)資本，以單一的方式進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)，導(dǎo)致后期執(zhí)行情況不理想。政府應(yīng)充分利用其采購(gòu)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布各種PPP項(xiàng)目采購(gòu)信息，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目周期的漫長(zhǎng)性，切不可對(duì)了應(yīng)對(duì)眼前情況而加大不可預(yù)計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，項(xiàng)目投標(biāo)采購(gòu)后續(xù)的相關(guān)監(jiān)督管控工作。在已往的項(xiàng)目中，出現(xiàn)了許多忽視項(xiàng)目后期執(zhí)行義務(wù)的問(wèn)題。因此僅僅重視項(xiàng)目準(zhǔn)備和招標(biāo)采購(gòu)環(huán)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)于周期長(zhǎng)、規(guī)模大、技術(shù)難的PPP項(xiàng)目，簽署相關(guān)采購(gòu)合同僅僅是項(xiàng)目的開(kāi)始階段，后續(xù)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)都需要專(zhuān)業(yè)而嚴(yán)格的管控，參與其項(xiàng)目的全部過(guò)程，嚴(yán)禁單純利用PPP做市場(chǎng)化融資。

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