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1.做好項目前期論證。
開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。
城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。
2.通過競爭機制選擇合作伙伴。
城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。
3.簽訂特許經營協議。
城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。
4.籌組項目公司。
中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。
(四)把握PPP模式運用的關鍵環節。
一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。
二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。
四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。
1.做好項目前期論證。
開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類專項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業績和能力的設計或咨詢機構編制實施方案。實施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術路線、服務質量和標準、規劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。
城市政府應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續性。實施方案須經地方政府審批后組織實施。
2.通過競爭機制選擇合作伙伴。
城市政府應及時將項目內容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開招投標方式，綜合經營業績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優選擇合作伙伴。
3.簽訂特許經營協議。
城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經營協議，協議主要應包括：項目名稱、內容;范圍、期限、經營方式;產品或者服務的數量、質量和標準;服務費標準及調整機制;特許經營期內政府與特許經營者的權利和義務，履約擔保;特許經營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。
4.籌組項目公司。
中選合作伙伴可依合同、按現代企業制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等;項目公司獨立承擔債務，自主經營、自負盈虧，在合同經營期內享有項目經營權，并按合同規定保證資產完好;項目公司的經營權未經政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產所有權在合同期滿后必須無償移交政府。
(四)把握PPP模式運用的關鍵環節。
一是建立長期的政府與企業合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變為“監管者”、“合作者”。發揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優勢，讓“專業人做專業事”。
二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。
四是建立嚴格的監管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅決要求企業退出并賠償，投資人必須按合約規定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業自身經營管理能力不足引發項目風險應注意及時規避。
(五)實行分類指導，完善服務標準體系。
根據行業經營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續的投資、補貼與價格協同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設置限制民間投資進入的附加條件。
(六)試點先行，逐步規范。
優先在城鎮污水處理、污水處理廠網一體、污泥處理處置、供水廠網一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結經驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會資本全面開放提供指導。
(七)建立信用評級和黑名單制度。
各地要依托專業信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業、咨詢機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業和咨詢機構將予以通報。
三.PPP項目的融資方式
PPP項目由于投資金額規模大，投資期限長，通常會借用一些金融工具，保證項目的順利實施。例如：銀團貸款，融資租賃，工程保理貿易融資，資產證券化，基金等進行一系列結構化安排。
(一)銀團貸款
全球PPP項目融資最常用的融資工具，它是PPP項目公司通過向一家或幾家銀行金融機構發出委托函，通過銀行間市場按相同條件組織幾家甚至十幾家，幾十家銀行參與的銀團。銀團貸款是項目融資中分散風險最有效的方法，同時，也是保證PPP項目融資順利實施，保護投資者利益最好的模式。
(二)融資租賃
集融資與融物、貿易與技術更新于一體的新型金融產業。由于其融資與融物相結合的特點，出現問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，因而在辦理融資時對企業資信和擔保的要求不高，所以非常適合中小企業融資。融資租賃屬于表外融資，不體現在企業財務報表的負債項目中，不影響企業的資信狀況。
(三)工程保理
工程保理又稱托收保付，PPP項目建設和運營中，銷售方將其現在或將來的基于其與買方訂立的貨物銷售/服務合同所產生的應收賬款轉讓給保理商(提供保理服務的金融機構)，由保理商向其提供資金融通、進口商資信評估、銷售賬戶管理、信用風險擔保、賬款催收等一系列服務的綜合金融服務方式。它是國際貿易中以托收、賒賬方式結算貨款時，銷售方為了避免收匯風險而采用的一種請求第三者(保理商)承擔風險責任的做法。
(四)資產證券化
將缺乏流動性、但具有可預期收入的資產，通過在資本市場上發行證券的方式予以出售，以獲取融資，以最大化提高資產的流動性。資產證券化在一些國家運用非常普遍。目前美國一半以上的住房抵押貸款、四分之三以上的汽車貸款是靠發行資產證券提供的。資產證券化是通過在資本市場和貨幣市場發行證券籌資的一種直接融資方式。
(五)PPP基金
《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)中明確提出：“鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰略投資者、發行債券等多種方式拓寬融資渠道”。PPP項目私募基金得到政策的支持，這與PPP項目自身的特點關系密切，PPP項目的各主體之間的關系復雜，投資規模大回收時間長，因此PPP項目需要較為靈活的融資方式。
2015年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知(國辦發〔2015〕42號)，特別指出中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。
銀行、信托等傳統融資方式對擔保條件要求嚴格，由于項目涉及建設、運營及移交等多個環節，法律關系不明確，不能夠滿足銀行所要求的質押物權屬關系要明確。并且在實際操作中，銀行還要求補充性的擔保措施和更多的限定性條件，還會收取高額的服務費用，這樣使很多很好的項目無法獲得貸款。通過設立PPP基金，運用規模化及專業化的運營方式降低融資成本，可以避免傳統融資方式的瓶頸。
四.PPP基金的投資方式
(一)直接投資PPP項目
直接投資PPP項目主要是軌道交通，市政供水、供氣、供暖，污水處理，保障房，醫療設施及養老服務設施等。這些項目都是具有長期穩定需求的項目，并且長期合同關系明確、投資規模需求大，市場化程度高。
(二)投資于PPP項目的運營公司
投資于PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權進行投資，整體投資風險較高，回報率較高。為了分散風險可以一次性投資多個項目。
五.PPP基金管理
PPP 基金管理分為參與項目運營管理及不參與項目運營管理，基金參與管理，主要因為PPP項目運作復雜，專業性強而且行業集中度高，基金公司在其中進行運作與協調。除此之外，專業基金公司擅長于做財務測算，符合了PPP項目對財務測算的高要求。基金公司還通過顧問服務的方式對項目投資后進行支持。對于是否參與基金管理，主要取決于以下幾個因素：基金投資占PPP項目投資的比例;項目運營結果與預測之間的偏離;項目收益的分配方式與順序以及項目運作的規范性等。
六.PPP基金的運作
(一)PPP基金的作用
通過撬動資源和運用專業技能，在培養市場過程中起到催化作用，整合投資者的資金，避免受到高投標成本，大量投資，PPP交易的零散性及項目準備時間長的影響。除此之外，PPP基金承擔中介的角色，代表潛在投資者，提供技術團隊進行項目分類和考察，實現投資者之間成本共擔，相對單獨投資，降低投資成本，培養關系和市場認知，根據投資者確立的標準開發項目投資組合。PPP股權投資模式，降低地方政府財政壓力、加快城市建設步伐、保障城市規劃實施的整體性，同時有助于提高項目運營效率，降低運營成本。
(二)PPP 模式下的產業投資基金運作方式
PPP模式下的產業投資基金，一般通過股權投資于地方政府納入到PPP框架下的項目公司，由項目公司負責具體基建項目的設計、建造、運營，政府授予項目公司一定期限的特許權經營期。
1.PPP產業投資基金的主要模式
在各地不斷涌現的PPP產業投資基金中，根據基金發起人的不同而分成三種模式。
模式一：由金融機構聯合地方國企發起成立有限合伙基金，一般由金融機構做LP 優先級，地方國企或平臺公司做LP 的次級，金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。例如：2015 年2 月興業基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發展產業基金合作框架協議，基金總規模達100 億元，將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP 模式，由興業基金全資子公司興業財富資產管理有限公司通過設立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立“興業廈門城市產業發展投資基金”有限合伙企業。興業財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔任優先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈門軌道交通集團按協議定期支付收益給優先級有限合伙人，并負責在基金到期時對優先級合伙人持有的權益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。
模式二：有建設運營能力的實業資本發起成立產業投資基金，該實業資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。例如：某建設開發公司與某銀行系基金公司合資成立產業基金管理公司擔任GP，某銀行系基金公司作為LP 優先A，地方政府指定的國企為LP 優先B，該建設開發公司還可以擔任LP劣后級，成立有限合伙形式的產業投資基金，以股權的形式投資項目公司。項目公司與業主方(政府)簽訂相應的財政補貼協議，對項目的回報模式進行約定，業主方根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。這類有運營能力的社會資本發起成立產業投資基金，可以通過加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，通過成立產業投資基金參與基建項目，若企業出資10%，可以放大9 倍杠桿，除去付給優先級LP 的成本后，放大杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包的利潤，也能實現在營業收入一定的情況下提高凈資產收益率。
模式三：由省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金。各地申報的項目，經過金融機構審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔主要風險，項目需要通過省政府審核。這種模式一般政府對金融機構還是有隱性的擔保，其在河南、山東等地運用的比較廣泛。例如：2014 年12 月，河南省政府與建設銀行、交通銀行、浦發銀行簽署“河南省新型產業投資基金”戰略合作協議，總規模將達到3000 億元，具體可細分為“建信豫資城鎮化建設發展基金”、“交銀豫資產業投資基金”和“浦銀豫資城市運營發展基金”。
2.產業投資基金參與PPP的還款來源
準經營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益。
經營性項目：經營性項目的收入完全來源于項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經營協議約定質量基礎上，通過提升效率、節約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務的使用者付費，供電、供水等一般屬于此類項目。
公益性項目：市政道路、排水管網、生態環境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源于政府的資產服務購買收入，如需要政府支付服務費用或購買資產。
3.PPP模式下產業投資基金的退出方式
資產證券化退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目運營成熟后，通過將項目公司資產注入上市公司、發行資產證券化產品或海外發行房地產投資信托基金(REITs)等資產證券化方式，獲得投資收益，實現投資的退出。
股權回購/轉讓退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后，由政府、開發運營公司進行股權回購;或將股權轉讓給政府、開發運營公司或其它投資者。
項目清算退出是指產業投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(或階段性投資任務后)后，通過項目投資公司清算(或注冊資本減少)的方式，返還產業投資基金應當獲取的股權收益，實現投資的退出。
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