最嚴PPP申報令出臺 總規模超9萬億的池子如何規范運作

發布日期：2016-06-14來源：21世紀經濟報道編輯：宋珍珍

[摘要]

導讀

　　對于第三批示范項目的篩選，財政部給出了明確的評審標準，如本地融資平臺需剝離政府性債務，并不再承擔融資平臺職能才能作為社會資本方參與，項目期限不得低于10年，明文禁止BT、承諾固定回報、明股實債等變相融資。

　　本報記者 周瀟梟 北京報道

　　6月12日，財政部、教育部、科技部、民政部等共計20個部委聯合發布通知，組織開展第三批PPP示范項目申報工作。據21世紀經濟報道記者了解，第三批示范項目數量將控制在500個以內。

　　參照前兩批示范，項目若成功落地，可獲得財政獎補;進入示范項目庫，相關部門會對項目進行技術指導，展開后續督查，這被不少社會資本視為一個保障手段，銀行機構也以此作為融資增信的條件。

　　截至4月底，據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫統計，全國PPP項目數量已經達到8042個，投資總金額為9.3萬億元。

　　但據21世紀經濟報道記者了解，地方政府出于穩增長的目的，此前的PPP項目多集中在基建領域，不乏包裝成PPP的BT項目，或明股實債等類PPP項目。

　　對于第三批示范項目的篩選，財政部給出了明確的評審標準，如本地融資平臺需剝離政府性債務，并不再承擔融資平臺職能才能作為社會資本方參與，項目期限不得低于10年，明文禁止BT、承諾固定回報、明股實債等變相融資。

　　財政部表示，通過項目篩選，鼓勵行業破冰、區域集群和模式創新，推動實現行業引領、區域帶動和創新示范效應。

　　本地投融資平臺限制性參與

　　據悉，此次各省上報PPP項目，經評審后，第三批PPP示范項目將于8月上旬，按照評分由高到低的順序，綜合行業、類型、地區分布形成示范項目名單，由財政部聯合相關行業部委統一發布。

　　在此之前，財政部牽頭組織過兩批示范項目的篩選。2014年12月份公布首批示范項目30個，總投資額為1800億元。2015年9月份發布第二批示范項目206個，總投資6589億元。

　　第三批示范項目，由財政部聯合包括環保部、住建部、交通部、水利部、農業部、商務部、文化部、能源局等19個部委橫向聯合開展，入選項目數量將進一步增加，可能逼近500個。

　　某環保類上市公司融資部門相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，納入財政部PPP示范項目庫，是國家認可的真正的PPP項目，會納入政府采購范疇，未來年度財政支付、撥款等會更有保障，這能保障社會資本方的利益。另外，金融機構也多參考財政部PPP項目庫，優質的項目也更容易獲得融資支持。

　　示范項目的申報需具備四個基本條件。一是項目屬于能源、交通運輸、市政公用、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務領域。二是納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。三是合作期限原則上不低于10年。四是對采用建設-移交(BT)方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，將不予受理。

　　財政部還首次公布了評審標準，包括定性和定量指標，通過定性評審的項目方可進入定量評審。

　　定性指標中明確指出，國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，未按國辦發〔2015〕42號文要求剝離政府性債務，并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的，將不再列入備選項目。

　　當前PPP項目，各地牽頭不一，具體實踐中，各地遵循的標準也有差別。濟邦咨詢公司副總經理李競一對21世紀經濟報道記者表示，財政部規定本地投融資平臺、國企，即跟地方政府有從屬關系的，是不能作為社會資本方參與PPP項目。但發改委牽頭的特許經營模式，并沒有限制地方投融資平臺、國企等參與。

　　此次財政部文件發出后，仍有地方政府人士對21世紀經濟報道記者表示，財政部聯合19個部委發文，規模浩大，但PPP領域的部門間職責仍需進一步厘清。

　　在重申不得采用明股實貸、BT、固定回報等變相融資的同時，財政部也明確要求，PPP示范項目需通過物有所值評價或財政承受能力論證。

　　金融機構開始對PPP感興趣

　　PPP模式的宣傳推廣已經有兩年多時間，政府、社會資本、金融機構對此的了解也在不斷加深。

　　根據財政部數據，截至今年4月30日，財政部PPP中心匯總的PPP項目數量已經達到8042個，投資總金額為9.3萬億元。

　　數量上來看，基建項目占據絕對大頭。數量最多的為市政工程，項目數量為2800個，占比為34.8%;交通運輸項目數量957個，占比11.9%;此外，數量居前列的還有片區開發、旅游、生態建設、保障房等。

　　上述環保類上市公司相關負責人表示，經過這兩年時間，各方都逐漸了解PPP是怎么回事。“之前很多項目卡在融資這兒，金融機構不知道怎么介入，資金的期限和成本回報可能難以匹配。現在融資這塊落地項目增多，銀行、保險等金融機構資金充裕，又缺乏好的投資項目，都對PPP充滿興趣，不過期限和回報匹配方面還需要慢慢談。”他說。

　　給予社會資本固定回報也不符合PPP初衷

　　但PPP在具體的實踐中，仍存在不少問題。

　　某東部省份PPP中心相關負責人表示，中央政府禁止融資平臺舉債后，地方穩增長缺乏融資手段，使得當前的PPP實踐中，出現不少變相融資的問題。這導致市縣政府推出的PPP項目以基建類居多，這類項目原來主要通過BT模式，三五年就能建好，現在不少包裝成PPP模式，拉長了期限。

　　“這種項目地方雖然上報，但經專家評審后，也難以獲得省里的獎勵資金。”上述人士說。

　　至于明股實債、固定回報等，由于不符合政府、社會資本風險共擔機制，給予社會資本以固定回報，風險基本由政府兜底，也不符合推廣PPP的初衷。

　　上述環保類上市公司相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，政府或社會資本資本金若存在缺口，金融機構可通過股權方式介入，但金融機構資金期限有限，可能三五年就要退出，這種資本雖以股份形式介入，實際上是債權，拿的是固定回報。

　　某信托機構業務經理對21世紀經濟報道記者表示，他們資金周期一般三年到五年，一個PPP項目基本要在10年以上，期限就比較難匹配。另外，很多地方政府給予資金回報年利息大致在6.5%-7.5%之間，這個回報對信托機構來說并不高。

　　6月7日，財政部副部長劉昆在國新辦介紹民間投資專項督查情況時曾表示，PPP當前仍存在三方面問題，一是PPP項目儲備比較豐富，但是落實困難，這是一個普遍性問題，因為PPP對參與各方包括政府都提出了比較高的要求，這和管理水平有一定的關系。二是企業家反映，各地優質PPP項目基本上被國企壟斷，民企要投入的PPP項目難度比較大，特別是取得好項目比較困難。三是有個別地方反映政府部門信用度比較差，有一些項目擔心進去之后地方政府又改變了有關條件。

　　有社會資本方對21世紀經濟報道記者表示，當前推廣PPP，地方政府理念轉換仍需時間。如成立的項目公司，社會資本雖控股，但一些地方政府仍較強勢，掌握決策權;或者PPP合同已簽，臨時又更改回報率等。

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